I SA/Wa 985/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 22 lutego 2024 r., nr KOC/571/Op/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powoływane dalej jako: "SKO w Warszawie", "Kolegium" po rozpoznaniu zażalenia [...] na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 19 grudnia 2023 r., nr OPS.F1.Pśrl.5101.61.2023.KP o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 22 lutego 2016 r., nr OPS.F1RŚ-5101/001531/16 przyznał [...] zasiłek okresowy w wysokości 400 zł miesięcznie od 1 marca 2016 r. do 31 marca 2016 r. Decyzją z 30 czerwca 2021 r., nr OPS.RŚ.5101.8490.2021, wydaną po wznowieniu postępowania, Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że decyzja z 22 lutego 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa. SKO w Warszawie decyzją z 30 listopada 2021 r., nr KOC/5004/Op/21 utrzymało w mocy decyzję z 30 czerwca 2021 r. Wyrokiem z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 314/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Decyzją z 30 października 2023 r., nr OPS.RŚ.5101.18244.2023 Prezydent m. st. Warszawy uznał zasiłek okresowy przyznany decyzją z 22 lutego 2016 r. w kwocie 400 zł miesięcznie za świadczenie nienależnie pobrane oraz orzekł o jego zwrocie w terminie do 31 grudnia 2023 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła [...]. Decyzją z 5 stycznia 2024 r., nr KOC/7379/Op/23 SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Kolegium [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 26 listopada 2023 r. [...] wystąpiła z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych określonych decyzją z 30 października 2023 r. Postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przyznanego decyzją z 22 lutego 2016 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w tego rodzaju sprawach reguluje ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), a w szczególności art. 104 ust. 4 tej ustawy. Wniosek został złożony 26 listopada 2023 r., tj. w czasie, gdy przed organem II instancji toczyło się postępowanie z odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. W dniu rozpoznania zażalenia postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest ostatecznie zakończone. Kolegium decyzją z 5 stycznia 2024 r., nr KOC/7379/Op/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 30 października 2023 r. Kolegium wskazało, że podstawą prawną decyzji obu organów w postępowaniu dotyczącym zwrotu świadczeń nienależnie pobranych był art. 98 ustawy, w myśl którego świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zatem odpowiednie zastosowanie znajdował również art. 104 ust. 4 ustawy, który skarżąca powołała w podstawie swojego żądania. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania, takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wobec powiązania obu przytoczonych przepisów organy orzekające w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń miały obowiązek odnieść się również do sytuacji strony i oceny, czy jej przypadek jest szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 104 ust. 4 ustawy. Zarówno w uzasadnieniu decyzji z 30 października 2023 r., jak i decyzji organu II instancji kwestie powyższe zostały ustalone i omówione. Organy obu instancji miały na względzie brak współpracy skarżącej, w szczególności uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organy rozpatrzyły wszystkie dostępne im z urzędu okoliczności, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. W treści decyzji organy zajęły jednoznacznie negatywne stanowisko w przedmiocie zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy. Kolegium podniosło, że art. 104 ust. 3 ustawy określa obligatoryjne elementy decyzji dotyczącej nienależnie pobranych świadczeń stanowiąc, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1 podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei zastosowanie przewidzianych w art. 104 ust. 4 ustawy ulg zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem należy do uznania organu orzekającego. W decyzji z 30 października 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy nakazał zwrot świadczenia oraz ustalił termin jego zwrotu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium orzeczenie o obowiązku zwrotu świadczenia i o terminie jego zwrotu czyni niemożliwym odstąpienie od żądania zwrotu, o ile przedmiotem postępowania były okoliczności wyszczególnione w art. 104 ust. 4 ustawy. Wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń skarżąca złożyła w toku postępowania odwoławczego. Skarżąca nie podała w nim żadnych okoliczności, które nie byłyby przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organami obu instancji. Kolegium uznało, że powołane decyzje organów obu instancji skonsumowały przedmiot postępowania, w żądaniu wniosku. Orzekanie w tym zakresie po raz kolejny, w niezmienionych okolicznościach prawnych lub faktycznych, jest więc bezprzedmiotowe. Kolegium powołało art. 61a § 1 zd. pierwsze kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przedmiotu postępowania organów obu instancji należała materia identyczna z tą, jaka podniesiona została we wniosku skarżącej. W tej sytuacji sprawa objęta wnioskiem skarżącej jest rozstrzygnięta i wobec złożenia skargi będzie podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Skargę na postanowienie Kolegium z 22 lutego 2024 r., nr KOC/571/Op/24 wniosła [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu świadczeń - w trybie administracyjnym - zostało zakończone i organ może żądać jego wykonania. Zatem mogła wystąpić z wnioskiem o odstąpienie i organ mógł prowadzić postępowanie w tym przedmiocie celem zbadania okoliczności sprawy. Wskazała, że postępowanie sądowe dotyczy kwestii stwierdzenia istnienia, bądź nie, zobowiązania, zaś postępowanie z wniosku dotyczy odstąpienia od zwrotu świadczeń i jest postępowaniem wszczętym po zakończeniu postępowania przez Kolegium w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. W jej ocenie, gdyby organ rozpatrzył wniosek i odstąpił od żądania zwrotu świadczeń, wówczas sądowe postępowanie odwoławcze stałoby się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku strony ma wpływ na toczące się postępowanie sądowe i powinno być prowadzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przyznanego decyzją z 22 lutego 2016 r. stanowił art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, którymi są: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wskazać należy, że okoliczności świadczące o istnieniu "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie nie zostały w k.p.a. skonkretyzowane. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że są to tego rodzaju okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Obejmują więc sytuacje, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Przeszkodami tymi są, np.: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W niniejszej sprawie występuje ostatnia z wymienionych przykładowo przeszkód do wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji za inną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej uznały fakt, iż w sprawie dotyczącej świadczenia, przyznanego decyzją z 22 lutego 2016 r., toczyło się już postępowanie i kwestia uznania go za nienależnie pobrane rozstrzygnięta została decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 30 października 2023 r., która w momencie wpłynięcia przedmiotowego wniosku skarżącej o odstąpienie, nie była ostateczna. W tym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy badał, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, tj. okoliczności szczególne, które mają charakter nadzwyczajny i w takim stopniu rzutują one na sytuację skarżącej, jako osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, że nieuzasadnionym byłoby egzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia. Zaznaczyć należy, że to w postępowaniu dotyczącym uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do ich zwrotu, a nie w odrębnym postępowaniu, ocenie organu podlega możliwość odstąpienia od żądania zwrotu tych świadczeń. Poza tym, nie można odstąpić od żądania zwrotu należności, która jeszcze nie została ustalona prawomocną decyzją. Wobec czego pismo skarżącej z 26 listopada 2023 r. dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie mogło uruchomić odrębnego postępowania od postępowania w sprawie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i wydania w nim merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, gdyż toczyło się już postępowanie w sprawie. Kwestia uznania świadczenia za nienależnie pobrane została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 30 października 2023 r., która w momencie wpłynięcia przedmiotowego wniosku skarżącej o odstąpienie, nie była ostateczna. Mając na uwadze powyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Przepis ten dopuszcza stosowanie ww. trybu, jeśli przedmiotem skargi jest, m.in. postanowienie kończące postępowanie.