I SAB/Wa 349/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. F. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 9 lipca 1951 r. nr GM/TW/132/51 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz H. F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] września 2022 r. H. F. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako "organ" lub "Minister") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Skarżący wniósł, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania powyższego wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu [...] maja 2017 r. Następnie w dniu [...] lutego 2022 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Pismem z [..] marca 2022 r., nr [...], Minister Rozwoju i Technologii poinformował strony, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W ocenie skarżącego, powyższe świadczy o tym, że Minister pozostaje bezczynny w postępowaniu nadzorczym zainicjowanym wnioskiem z [...] maja 2017 r. Organ powinien bowiem wydać decyzję w sprawie. Pismo organu z 14 marca 2022 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie stanowi o zakończeniu postępowania administracyjnego. Na poparcie powyższego skarżący przywołał poglądy zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ wskazał, że decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. F., T. F., W. F. i B. P., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r., w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Minister wskazał, że wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1086/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję z [...] marca 2019 r., a wyrokiem z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną H. F., T. F., W. F. i B. P. od powyższego wyroku. Minister podniósł, że akta przedmiotowego postępowania zostały mu zwrócone w dniu 12 lipca 2021 r. Wskazał, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister podniósł, że pismem z 14 marca 2022 r. poinformował strony o umorzeniu z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]. Organ dodał, że postanowieniem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1293/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. F., T. F., W. F. i B. P. na powyższe pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność okazała się zasadna. W pierwszej kolejności odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie Sąd nie stwierdził aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności złożonej skargi na bezczynność organu. Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 35 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Nie można bowiem podzielić stanowiska Ministra, że postępowanie w sprawie zostało zakończone na skutek poinformowania stron pismem z 14 marca 2022 r. o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Powołane pismo, jak wynika z jego treści, zostało wydane na podstawie art. 9 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). W stanie prawnym obowiązującym od 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r.) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Nie wszczyna się również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z treści przepisów przejściowych zawartych w art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nieprawidłowo ocenił Minister, że w sytuacji zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego, wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania. Wprawdzie rację ma organ, że umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w powołanym przepisie następuje z mocy prawa. Jednakże, aby można było sformułować taki wniosek, w sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, to jest postępowanie o stwierdzenie nieważności powinno być wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo dokonać analizy czy powyższe przesłanki zostały spełnione. W rozpoznawanej sprawie organ tego nie uczynił. Samo przekonanie Ministra, że w rozpoznawanej sprawie przewidziane w powołanej regulacji przesłanki zaistniały, czemu organ nadzoru dał wyraz poprzez wystosowanie do stron pisma z 14 marca 2022 r., jest, w ocenie Sądu, niewystarczające. Z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego i dla zagwarantowania stronie postępowania prawa do sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa powinna potwierdzić deklaratoryjna decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania w konkretnej sprawie (art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Umożliwi to stronie, bez konieczności stosowania dodatkowych aktów staranności, w razie zakwestionowania tego aktu do sądu administracyjnego, efektywną kontrolę jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiej kontroli nie umożliwia natomiast stronie postępowania wystosowanie przez organ pisma informującego o zakończeniu postępowania, co znalazło potwierdzenie w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1293/22, którym odrzucono skargę H. F., T. F., W. F. i B. P. na przedmiotowe pismo. Stanowisko dotyczące konieczności wydania w opisanej sytuacji deklaratoryjnej decyzji administracyjnej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i dotrynie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2022 r., I OSK 1506/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021/5/9-26 oraz R. Sarbiński, Ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021). W związku z powyższym za zasadny Sąd uznał zarzut bezczynności Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku z 11 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Skutkowało to zobowiązaniem organu do rozpoznania powyższego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Wadliwość tego rodzaju będzie zatem miała miejsce w sytuacji oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, ewidentnego lekceważenia wniosku strony oraz natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy, jak też w razie jednoznacznego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu, takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie była efektem złej woli organu ani nie miała cech celowego unikania podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, bądź lekceważenia praw stron domagających się czynności organu. Była ona natomiast wyłącznie wynikiem niewłaściwej interpretacji przez Ministra art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). W tej sytuacji nie można stwierdzić aby w sprawie doszło do kwalifikowanej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia (pkt 2 sentencji). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. .