II GSK 2071/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska, P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2191/20 w sprawie ze skargi F. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 27 lipca 2020 r. nr DGK-VI.4770.50.2019.MN.9 w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od F. w K. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od F. w K. na rzecz P. S.A. w K. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., VI SA/Wa 2191/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. z siedzibą w K., uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia 27 lipca 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego. Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy. Decyzją z 27 lipca 2020 r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. (dalej – K.), na podstawie art. 37 ust 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm. – dalej p.p.), a także art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30, art. 32, art. 34 ust.1 i 1a, art. 205 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064, dalej – p.g.g.), zmienił koncesję wydaną przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 165/94) z dnia 26 sierpnia 1994 r., zmienioną decyzją z dnia 8 czerwca 1998 r. (znak: GK/wk/PK/2263/98) na rzecz K. w K. (obecnie P. S.A.) na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "[...]", położonego na terenie gmin [...], [...] i [...], w powiecie [...], woj. [...], poprzez nadanie pkt 5 Koncesji brzmienia "5. Koncesji udziela się do dnia [...] sierpnia 2026 r.". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 26 sierpnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił na rzecz K. w K. koncesji, która następnie została zmieniona decyzją tego Ministra z dnia 8 czerwca 1998 r. Termin obowiązywania Koncesji określono do dnia [...] sierpnia 2020 r. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. K. zwróciła się o wydłużenie czasu obowiązywania koncesji do dnia [...] sierpnia 2026 r. Szczegółowe warunki kontynuacji działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny zostały określone w załączonym do wniosku o zmianę koncesji dodatku Nr 4 do Projektu zagospodarowania złoża węgla brunatnego " [...]'’. Strona, w dniu [...] lipca 2020 r. zawarła ze Skarbem Państwa umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego w celu wydobywania węgla brunatnego ze złoża "[...]". W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 205 ust. 5 p.g.g., organ uzyskał pozytywną opinię: Wójta Gminy [...] (postanowienie z 25 lutego 2020 r., znak: 1GO.6523.1.2020.KK), Burmistrza Gminy i Miasta [...] (postanowienie z 3 marca 2020 r., znak: IGN.6524.00001.2020) oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...] (postanowienie z 19 lutego 2020 r. znak: ZKS.6523.1.2020). Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 3 p.g.g. organ zwrócił się do Ministra Aktywów Państwowych o uzgodnienie zmiany przedmiotowej koncesji. W odpowiedzi, Minister Aktywów Państwowych (postanowieniem z 21 lutego 2020 r., znak: DGA.I.425.4.2020) uzgodnił zmianę koncesji. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. K. zawnioskowała o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Pismem z [...] maja 2020 r. F. z siedzibą w K. (dalej – F.) zgłosiła swój udział w postępowaniu w przedmiocie zmiany koncesji. Postanowieniem z 5 czerwca 2020 r. organ, działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił F. do udziału w postępowaniu. W dniu [...] czerwca 2020 r. F. przesłała do Ministra pismo, w którym podniosła, że zmiana Koncesji objęta niniejszym postępowaniem powinna wiązać się z obligatoryjną oceną oddziaływania na środowisko. Zdaniem F., organ powinien odmówić zastosowania art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej - ooś) i odmówić zmiany koncesji z uwagi na brak przeprowadzenia niezbędnego postępowania środowiskowego. Zdaniem F. powyższy przepis jest wprost niezgodny z prawem unijnym, tj. z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L 2012.26.1 z 28 stycznia 2012 r., dalej – Dyrektywa ocenowa). Rozstrzygając o zmianie koncesji zgodnie z wnioskiem K., organ odwołał się do art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś, który stanowi, że jednokrotne wydłużenie terminu obowiązywania koncesji do 6 lat, gdy wyłączną przyczyną takiej decyzji jest racjonalna gospodarka złożem i nie jest to związane z rozszerzeniem zakresu obowiązywania dotychczasowej koncesji, nie wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten w ocenie MŚ nie jest więc niezgodny z Dyrektywą, gdyż nie dochodzi do zmiany lub rozbudowy przedsięwzięcia już realizowanego, w tym także do zmiany granic, w których to przedsięwzięcie jest realizowane. Minister zauważył przy tym także, że Dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej - Rozporządzenie). Odnosząc się do poruszanych przez F. kwestii oddziaływania odkrywki [...] na J., Minister podkreślił, że w tym postępowaniu nie dokonuje oceny oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przesłankami do zmiany koncesji są w tym przypadku, względy racjonalnej gospodarki złożem, z którą nie jest związana zmiana zakresu obowiązywania dotychczasowej koncesji. Skoro postępowanie w przedmiocie zmiany koncesji nie jest związane z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to argumenty podnoszone przez F. w piśmie z [...] lipca 2020 r. nie mogą być przedmiotem oceny organu w tym postępowaniu. Organ jednocześnie zwrócił uwagę, że mając na względzie systematyczne wyczerpywanie się dotychczas eksploatowanych złóż węgla, nie powinno budzić wątpliwości, że dla zapewnienia wymaganego wydobycia racjonalne jest wykorzystanie już eksploatowanych złóż do końca. Powyższe jest także zgodne z obowiązkiem prowadzenia racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, wyrażonym w art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm. – dalej Poś). W ocenie MŚ kontynuacja wydobycia węgla brunatnego ze złoża "[...]" jest zgodna z zasadami racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, zatem zasadne jest wydanie decyzji umożliwiającej dalsze funkcjonowanie istniejącego zakładu górniczego. W tym stanie rzeczy uznając, że wnioskodawca spełnił przesłanki warunkujące wydanie decyzji o zmianie koncesji, organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie z wnioskiem. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając ważny interes społeczny (wiążący się z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju), jak również wyjątkowy ważny interes Inwestora. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1. art. 4 ust. 1 w zw. z załącznikiem I pkt 19 w zw. z załącznikiem I pkt 24 Dyrektywy ocenowej w związku z art. 72 ust. 2 pkt. 2 lit. k ooś, poprzez zastosowanie przepisu w sposób oczywisty sprzecznego z prawem unijnym, 2. art. 96 ust. 1 ooś w zw. z art. 6 Dyrektywy Rady 92/42/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dalej -Dyrektywa siedliskowa), poprzez brak rozważenia, czy przedłużenie przedmiotowej koncesji może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, 3. art. 96 ust. 3 ooś w zw. z art. 6 Dyrektywy siedliskowej, poprzez brak nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska właściwych dokumentów z uwagi na fakt, że przedłużenie przedmiotowej koncesji może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że decyzja nie została poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia nią objętego. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś, który jest wprost niezgodny z prawem unijnym, tj. z Dyrektywą ocenową. Z uwagi na niezgodność polskiej ustawy ooś z prawem unijnym, zarówno organ, jak i sąd powinny odmówić zastosowania polskiej ustawy i oprzeć się na prawie unijnym. Wynika to z zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Jednocześnie F. podniosła, że w sytuacji powzięcia wątpliwości przez Sąd co do zasadności twierdzeń przedstawionych w skardze, Sąd może, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej - TFUE) zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni Dyrektywy siedliskowej i Dyrektywy ocenowej, oraz TFUE. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Minister podniósł, że pierwotna koncesja została udzielona w 1994 roku, a więc na dzień dzisiejszy obowiązuje już ponad 25 lat. W sprawie natomiast niniejszej okres obowiązywania tej koncesji został przedłużony o okres nieznaczny - jedynie 6 lat. Przedłużenie czasu trwania koncesji o 6 lat nie jest w żaden sposób zmianą lub poszerzeniem przedsięwzięć, o których mowa w załączniku I pkt 24 do Dyrektywy, które to napotyka progi podane w załączniku I do omawianej Dyrektywy. Co więcej, nie jest także zmianą lub rozbudową przedsięwzięć wymienionych w załączniku II pkt 13a do Dyrektywy. Organ podniósł, że wyłączną przyczyną takiej decyzji jest racjonalna gospodarka złożem i nie jest to związane z rozszerzeniem zakresu obowiązywania dotychczasowej koncesji i nie wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle powyższych argumentów, w przypadku zmiany koncesji dla kopalni [...] (złoże [...]) polegającej na przedłużeniu okresu jej obowiązywania o 6 lat nie było w żaden sposób wymaganym przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto MŚ stwierdził, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Dotychczas zgodność przepisów ustawy ooś z prawem unijnym nie została zakwestionowana przez żaden organ ani sąd. W odpowiedzi na skargę K. wniosła o jej oddalenie, wskazując na zasadność rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mocą postanowienia z 17 maja 2021r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej – p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniesione przez Ministra Klimatu i Środowiska zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 grudnia 2021 r. (sygn. akt II GZ 434/21). Następnie, postanowieniem z 30 marca 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ zmienił koncesję przysługującą K. w ten sposób, że przedłużył o kolejne 6 lat termin jej obowiązywania. Sąd zauważył, że koncesja zawiera m.in termin jej obowiązywania (art. 30 ust. 1 pkt 3 p.g.g.), ale może zawierać inne elementy jak np. wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska (art. 30 ust. 2 p.g.g.), a jej uzyskanie nie zwalnia z obowiązku uzyskania innych decyzji wymaganych przepisami prawa (art. 30 ust. 3 p.g.g.). Nadto, koncesja może zostać zmieniona i do zmiany stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu (art. 34 ust. 1a p.g.g.). Jednoznacznie też ustawodawca rozstrzygnął, że w takim przypadku przepis art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania. Istota sporu prawnego, jaki zaistniał na gruncie sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją związana jest zaś z zakresem warunków, jakich dopełnienie winno być uznawane za obowiązkowe dla uzyskania wnioskowanej zmiany koncesji. MŚ utrzymuje bowiem, że dla wydania zaskarżonej decyzji nie było wymagane uprzednie uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to z uwagi na brzmienie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś. Zdaniem F., przyjęcie, że obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej nie ma zastosowania w przypadku jednokrotnego wydłużenia terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego na 6 lat, pozostaje sprzeczne z postanowieniami Dyrektywy ocenowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że niewątpliwie literalne brzmienie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś pozwala sformułować wniosek, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tj. gdy wniosek dotyczy zmiany koncesji polegającej na jednokrotnym wydłużeniu czasu jej obowiązywania o 6 lat, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Jednak Sądu trzymanie się, w takim przypadku jak w niniejszej sprawie, jedynie literalnej wykładni ww. przepisu prawa jest niewskazane i prowadzi do wniosków, które są nie do zaakceptowania z punktu widzenia regulacji prawnej dotyczącej udzielania koncesji na przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w tym zasady uzyskiwania dla tego typu przedsięwzięć decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o braku podstaw do przyznania nadrzędnego charakteru wykładni literalnej nad innymi sposobami odkodowania treści normatywnej przepisów. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., II FSK 976/08, CBOSA). Powyższy pogląd sądów administracyjnych odnośnie do konieczności dokonania, oprócz wykładni językowej (opierającej się na literalnym brzmieniu przepisu), także innych rodzajów wykładni (w szczególności systemowej i funkcjonalnej) Sąd I instancji w całości podzielił. W zaskarżonym wyroku wskazano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 ooś). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ooś). Przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 27 lit a Rozporządzenia). Dla tego typu przedsięwzięć ooś przewiduje każdorazowo uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust 1 pkt 4 ooś), a w jej ramach przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust 1 pkt 1 ooś). Sąd podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przed udzielaniem koncesji ma istotne znaczenie z punktu widzenia uwarunkowań na jakich powinno dojść do realizacji przedsięwzięcia i zagrożeń dla środowiska, jakie się z tym wiążą. Przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena i analiza dopuszczalności konkretnego planowanego dopiero przedsięwzięcia, jego oddziaływania na środowisko, ludzi, krajobraz, przy spełnieniu ustawowych warunków (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., I OSK 440/21). W tym stanie rzeczy przyjęcie regulacji, zgodnie z którą dla wydłużenia terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powoduje, że nie jest także poddany ocenie dalszy wpływ tego przedsięwzięcia na środowisko. Trzeba zaś mieć na uwadze, że tego typu przedsięwzięcia z natury rzeczy pociągają za sobą określone skutki w sferze środowiska, niejednokrotnie prowadzą do istotnej degradacji objętych nim terenów lub też ją pogłębiają. Nadto skutki te mogą być odmienne w czasie gdy koncesja jest udzielana i w czasie dokonanego przedłużenia jej obowiązywania. Przepis art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś przewidywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany koncesji polegających na jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat, wyłącznie w przypadku gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji. Wykładania literalna tego artykułu ooś wskazuje, że dla zmiany koncesji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego, nie będzie wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowania i poprzedzająca ją ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ramach zaś takiej oceny określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, e) dostępność do złóż kopalin; 1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu (por. art. 62 ust. 1 ooś). W konsekwencji takiego stanu rzeczy przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko niepoddane takiej ocenie miałoby zapewnioną aktywność na dalsze 6 lat bez zbadania konsekwencji, jakie rodziłoby dla wskazanych powyżej wartości. Sąd zwrócił uwagę, że ww. zwolnienie z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie precyzuje przy tym rodzaju przedsięwzięcia jakiego dotyczy. Zakres zastosowania art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś został zatem określony bardzo szeroko. Obejmuje on zarówno wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha, tj. przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 27 lit. a Rozporządzenia), które zawsze wymaga przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko w ramach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i przedsięwzięcia o mniejszej powierzchni obszaru górniczego niż 25 ha mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża, które to ewentualnie może zostać poddane takiej ocenie (por. § 3 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ooś). W ramach dokonywanej wykładni językowej art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś należałoby przyjąć, że prawodawca - wbrew celowi, jaki przyświecał wprowadzeniu wymogu każdorazowego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i w jej ramach przeprowadzenia obowiązkowej oceny - uzależnił kontynuowanie takich przedsięwzięć, ponad czas wskazany pierwotnie w koncesji, jedynie od zapewnienia dalszego racjonalnego gospodarowania złożem oraz nierozszerzania zakresu koncesji. W ocenie zaś Sądu I instancji wraz z upływem wyznaczonego pierwotnie czasu obowiązywania koncesji nie ustaje wpływ ww. przedsięwzięcia na środowisko, a umieszczenie go w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, że wpływ ten nie jest marginalny czy też mogący jedynie potencjalnie wystąpić. W takim zaś przypadku pojawia się realna potrzeba zbadania, jakiego rodzaju bezpośredni lub pośredni skutek dla wspomnianych wyżej dóbr wywołuje dalsze prowadzenie tego rodzaju przedsięwzięcia. Za niewystarczające jest w tym przypadku odwołanie się tylko do racjonalności gospodarowania złożem. Skutki oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia nie ustają bowiem po upływie pierwotnie określonego w koncesji czasu jej obowiązywania. Wpływ, jaki wydobywanie kopalin ze złóż ma na środowisko nie powinien zatem pozostawać bez zbadania i oceny także po upływie zakreślonego pierwotnie czasu jej obowiązywania, w sytuacji gdy wolą uprawnionego z koncesji ma on zostać wydłużony. W przeciwnym przypadku doszłoby zdaniem Sądu do unicestwienia funkcji, jaka została przypisana wprowadzeniu szczególnej reglamentacji prawnej dla prowadzenia tego typu przedsięwzięć. W konsekwencji dalsze funkcjonowanie przedsięwzięcia w postaci kopalni węgla brunatnego, takiej jak w niniejszej sprawie, pozostawałoby poza jakąkolwiek oceną oddziaływania na środowisko. Niezależnie zaś od skutków, jakie wywołałoby ono w środowisku mogłoby być kontunuowanie przez kolejne 6 lat. A zatem, to czy i jakie skutki pociągałoby dalsze funkcjonowanie przedsięwzięcia dla dóbr całego społeczeństwa, tak jak to zostały one dookreślone w art. 62 ooś, nie podlegałoby jakiejkolwiek analizie i ocenie. Sąd zwraca nadto uwagę, że z art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynikają określone obowiązki dla władzy publicznej: prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, ochrona środowiska, zapewnienia każdemu prawa do informacji o stanie i ochronie środowiska i wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że rezygnacja z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy wydłużaniu terminu obowiązywania koncesji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, niweczy cel regulacji prawnych, jakim poddane zostały tego rodzaju przedsięwzięcia. Nie dochodzi w takim przypadku do analizy i oceny wpływu przedsięwzięcia na ww. dobra i poza jakąkolwiek oceną pozostaje też możliwość oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Następuje to w sytuacji, gdy zasadą jest uzyskanie tego typu decyzji właśnie z racji istotnego wpływu tych przedsięwzięć na środowisko. Brak w konsekwencji instrumentów zapewnienia realnej ochrony środowiska i warunków dla wywiązania się przez władzę ze wspomnianych obowiązków wynikających z art. 74 Konstytucji RP. Sąd uznał zatem, że w przypadku wydobywania węgla brunatnego będącego przedsięwzięciem z art. 71 ust. 2 pkt 1 ooś odpowiednie stosowanie przepisów o udzieleniu koncesji do zmiany takiej koncesji (zob. art. 34 ust. 1a p.g.g.) wymaga, aby przy wydłużeniu okresu jej obowiązywania, dochowano także wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tych wszystkich względów, zdaniem WSA, przewidziane w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś ,,rozszerzenie zakresu koncesji", wyłączające zastosowanie tego przepisu prawa, powinno być wykładane jako obejmujące nie tylko przypadki jej np. terytorialnego rozszerzenia, ale także czasowego wydłużenia obowiązywania koncesji dotyczącej tego typu przedsięwzięcia. W rezultacie wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś przemawia za uznaniem, że w przypadku zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego stanowiącego przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stosuje się wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też na błędnej wykładni ww. przepisu prawa było oparte wnioskowanie organu o dopuszczalności zmiany koncesji bez uzyskania tej decyzji. Sąd I instancji uznał także, że dla przedstawionej powyżej wykładni art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś znajduje się potwierdzenie w prounijnej wykładni tego przepisu prawa, którą należy stosować tak dalece, jak to możliwe. Nie można bowiem tylko poprzestać na dokonaniu wykładni językowej przepisu, jeżeli nie pozwala ona na osiągnięcie rezultatu wyznaczonego w dyrektywie. Zdaniem Sądu przedstawiona powyżej wykładnia systemowa i celowościowa omawianego tutaj przepisu prawa pozwala na osiągnięcie spójności z rozwiązaniami przyjętymi w Dyrektywie ocenowej. W prawie unijnym jasno rozdzielono kompetencje dotyczące wykładni i stosowania prawa unijnego. Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania o wiążącej wykładni lub ważności aktów prawa Unii Europejskiej (art. 267 TFUE, uprzednio art. 234 WE), zaś na sądach krajowych, jako sądach "unijnych" spoczywa obowiązek zastosowania tych przepisów i ich wykładni w sprawach indywidualnych. Stosowanie przepisów prawa unijnego przez sądy krajowe obejmuje m.in. obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów prawa unijnego oraz niestosowanie sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zasada pierwszeństwa) (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. IGSK 304/15, LEX nr 2190094). Jest to ściśle związane z zasadą lojalnej współpracy, przewidzianą m. in. w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. W konsekwencji na sądzie krajowym ciąży obowiązek prounijnego (prowspólnotowego) stosowania prawa w taki sposób, aby zapewnić spójność systemu prawa UE. Nakaz takiego działania sądu krajowego wynika wprost, z zasady lojalności (szczerej współpracy), której skutkiem musi być dążenie sądu krajowego do orzekania w zgodzie z prawem UE, jego treścią i celem. Ustawodawca unijny wyszedł zaś z założenia, że niektóre rodzaje przedsięwzięć mogą powodować znaczące skutki w środowisku i te przedsięwzięcia powinny z zasady podlegać systematycznej ocenie (motyw 8 Dyrektywy). Idąc dalej trzeba, zdaniem Sądu I instancji, spostrzec, że ,,koncesja" w rozumieniu art. 72 ust. 2 ooś stanowi ,,zezwolenie" w rozumieniu postanowień Dyrektywy ocenowej. Artykuł 1 ust. 2 lit. c) tej Dyrektywy definiuje pojęcie ,,zezwolenia na inwestycję" jako decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia. Przedsięwzięcia w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) Dyrektywy, jeżeli mogą powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, muszą przed uzyskaniem zezwolenia zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 2 ust. 1 tej Dyrektywy. Nie ustanowiono zatem wymogu, aby procedurze oceny przewidzianej w tej Dyrektywie podlegały wszelkie przedsięwzięcia mogące powodować skutki w środowisku, lecz jedynie te z nich, które wymieniono w art. 4 tej Dyrektywy, zawierającym odesłanie do przedsięwzięć wymienionych w załącznikach I i II do Dyrektywy. Jak stanowi art. 4 ust. 1 Dyrektywy ,,z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5-10", a w myśl ust. 2 tego artykułu ,,z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5-10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą: a) badania indywidualnego lub b) progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie". Sąd I instancji wskazał, że w pkt 19 załącznika I do Dyrektywy zostały wymienione "kamieniołomy i kopalnie odkrywkowe, w przypadku gdy powierzchnia zakładów przekracza 25 ha", to znaczy kopalnie o powierzchni podobnej do kopalni węgla brunatnego jakiej dotyczy sprawa. Dla potrzeb niniejszej analizy ważny jest też pkt 24 tego załącznika, ponieważ przewidziano w nim, że procedurze oceny powinna podlegać "jakakolwiek zmiana lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w niniejszym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka progi podane w niniejszym załączniku". A zatem w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustanowiony w Dyrektywie wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma zastosowanie nie tylko wówczas, gdy należy wydać zezwolenie pierwotne (koncesję), ale również w przypadku niektórych decyzji związanych z tym pierwotnym zezwoleniem (zmiana koncesji). Artykuł 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś może wchodzić w zakres zastosowania pkt 24 załącznika I do Dyrektywy, ponieważ ten przepis krajowy dotyczy przedłużenia terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej, a zatem ,,pierwotnego zezwolenia" (zmiany koncesji). Powstaje pytanie, czy takie "przedłużenie terminu obowiązywania koncesji" może być rozumiane jako "poszerzenie przedsięwzięcia" w rozumieniu Dyrektywy. Nie ulega wątpliwości, że termin "poszerzenie" można rozumieć w pierwszej kolejności jako "zwiększenie zasięgu terytorialnego" przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu usprawiedliwionym jest w tym przypadku także wnioskowanie, że takie poszerzenie obejmuje "przedłużenie istnienia w czasie" określonego przedsięwzięcia. W okresie bowiem zastosowanego wydłużenia okresu funkcjonowania przedsięwzięcia dochodzi także do automatycznego przekroczenia progów wskazanych w pkt 19 załączniku I do Dyrektywy. Podsumowując, z istoty rzeczy zmiana zezwolenia (koncesji) dotycząca czasu jego obowiązywania - przy jednoczesnej niezmienności parametrów przedsięwzięcia kwalifikującego je jako objęte załącznikiem I do Dyrektywy - powoduje, że w tym wydłużonym okresie dochodzi także do automatycznego przekroczenia progów podanych w załączniku I do Dyrektywy. Sąd I instancji zwrócił uwagę na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, jakie zajął orzekając w sprawie Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (wyrok Trybunału z 29 lipca 2019 r., C-411/17), że środki skutkujące przedłużeniem terminu obowiązywania zezwolenia na przedsięwzięcie wymienione już w załączniku I do Dyrektywy wchodzą w zakres zastosowania pkt 24 tego załącznika. Z wyroku tego wynika, że norma ustanowiona w art. 4 ust. 1 Dyrektywy ma zastosowanie nawet wówczas, gdy termin, o który zostało przedłużone obowiązywanie rozpatrywanego zezwolenia, nie przekracza 10 lat, tak jak ma to właśnie miejsce w przypadku, którego dotyczy wspomniany przepis art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś. Wynika stąd wniosek, że jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej o 6 lat stanowi przedsięwzięcie, które zgodnie z art. 4 ust. 1 Dyrektywy wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. A zatem zmiana Koncesji spełniającej kryteria określone w art. 4 ust. 1 Dyrektywy (kopalnia o powierzchni przekraczającej 25 ha, pkt 19 załącznika I do Dyrektywy), polegająca na przedłużeniu działalności wydobywczej do 2026 r. skutkuje jednocześnie przekroczeniem progów, o których mowa w tym punkcie załącznika I do Dyrektywy. W związku z tym należałoby dalej wnioskować, że art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i pkt 24 Załącznika I Dyrektywy reguluje przypadek zmiany Koncesji polegającej na wydłużeniu okresu jej obowiązywania o kolejne 6 lat i w tym przypadku wymagana ocena oddziaływania na środowisko powinna zostać przeprowadzona. Wykładania krajowego przepisu art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś wyłączająca obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zmiany koncesji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i polegającej na wydłużeniu okresu jej obowiązywania, godziłaby zatem w art. 4 ust. 1 Dyrektywy w związku z pkt 19 i pkt 24 załącznika I do tej Dyrektywy. Innymi słowy dokonana w duchu postanowień Dyrektywy wykładnia wspomnianego przepisu ooś wymaga, dla przypadku zmiany Koncesji do jakiej doszło w niniejszej sprawie, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonanej w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu I instancji, przepisy Dyrektywy dotyczące omawianego zagadnienia nie wymagały wykładni dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Stąd też Sąd nie skierował pytania prejudycjalnego w tej sprawie. Końcowo WSA wskazał, że wobec stanowiska, co do obowiązku uzyskania przed zmianą Koncesji dokonanej zaskarżoną decyzją, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zarzuty skargi co do nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 straciły na istotności. W ramach bowiem wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ten aspekt oddziaływania na środowisko będzie także poddany ocenie w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (por. art. 67 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 8 ooś). Podobnie, bez znaczenia dla dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji była też okoliczność wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji z 15 grudnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 23 grudnia 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki [...] na wody J., na co wskazywał Organ w odpowiedzi na skargę. Powoływanie się na wydanie tych decyzji należy jednak aktualnie postrzegać za przedwczesne wobec stwierdzonego przez Sąd uchybienia przepisowi prawa materialnego, którego błędna wykładnia wyłączyła dokonywanie oceny oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z tych też względów Sąd, działając w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadził dowodu z tych dokumentów. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożył Minister Klimatu i Środowiska oraz P. S.A. W skardze kasacyjnej Minister Klimatu i Środowiska (dalej MKiŚ) podniósł zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś i art. 5 w zw. z art. 74 Konstytucji RP przez uznanie - wbrew jednoznacznej treści prawa krajowego - że jednorazowe przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobycie węgla brunatnego o 6 lat bez rozszerzenia zakresu koncesji wymagało uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś w związku z art. 4 ust. 1 w związku z załącznikiem I pkt 19 i załącznikiem I pkt 24 Dyrektywy ocenowej przez to, że wbrew odmiennej wykładni dokonanej przez TSUE Sąd uznał, iż jednorazowe przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobycie węgla brunatnego o 6 lat bez rozszerzenia zakresu koncesji jest poszerzeniem przedsięwzięcia w rozumieniu wskazanej Dyrektywy; 3. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś oraz art. 4 ust. 1 w zw. z załącznikiem 1 pkt 19 i załącznikiem I pkt 24 Dyrektywy ocenowej oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przez przekroczenie granic wykładni przyjaznej prawu UE, podczas gdy granicą wykładni prounijnej jest wykładnia contra legem prawa krajowego. Wskazując na powyższe zarzuty MKiŚ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz organu od F. z siedzibą w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że: - brak przedłużenia terminu obowiązywania koncesji może potencjalnie doprowadzić do stanu, w którym krajowe wydobycie węgla brunatnego nie odpowiadałoby zapotrzebowaniu energetycznemu, co stanowiłoby bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego Polski. Program dla sektora górnictwa węgla brunatnego w Polsce, opracowany przez Ministerstwo Energii w 2018 r. i przyjęty przez Radę Ministrów, wskazuje, że węgiel brunatny w polskiej energetyce od lat pełni strategiczną rolę. Kluczowy jest wpływ tego surowca na rozwój gospodarczy państwa i jego pozytywne oddziaływanie na społeczeństwo; - wprowadzenie wyjątku od dokonywania oceny środowiskowej poprzedzającej wydanie decyzji zmieniającej (przedłużającej) koncesję miało na celu utrzymanie bezpieczeństwa energetycznego kraju i uniknięcie zagrożenia w postaci zaniechania produkcji energii elektrycznej przez elektrownie, w związku z brakiem możliwości kontynuowania wydobycia kopaliny ze złoża [...] po [...] sierpnia 2020 r.; - niedobory energii powstałe w wyniku przestoju w działaniu elektrowni mogły skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, co mogło wiązać się z koniecznością wprowadzenia ograniczenia w poborze i dostarczaniu energii elektrycznej na terytorium Polski lub jego części. Takie ograniczenie wpłynęłoby niewątpliwie na sytuację społeczną i rodziłoby poważne obawy, co do bezpieczeństwa energetycznego, wynikające z ograniczenia produkcji, - długotrwały brak dostaw energii elektrycznej stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, zważywszy że zapewnia ona funkcjonowanie szpitalom, szkołom, urzędom i innym placówkom użyteczności publicznej; - wykładnia celowościowa nie powinna również abstrahować od otoczenia międzynarodowego i sytuacji geopolitycznej Polski. W świetle trwającego konfliktu zbrojnego w Ukrainie oraz zakłóceń w dostawach surowców energetycznych, wymogi płynące z troski o ekologię muszą ustąpić miejsca zapewnieniu funkcjonowania infrastruktury państwowej. Skoro od jasnego (niebudzącego wątpliwości) rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje systemowe, to należy uznać, że Sąd dopuścił się uproszczenia, założywszy, że przedłużenie czasu obowiązywania koncesji "z natury rzeczy" pociąga za sobą określone skutki w sferze środowiska i zignorowawszy wskazane powyżej racje konstytucyjne. W skardze kasacyjnej P. S.A. podniosła zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - poprzez błędną wykładnię art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś, polegającą na przyjęciu, że wydłużenie terminu obowiązywania koncesji na wydobywania węgla brunatnego o 6 lat wymagało w dacie wydania zaskarżonej decyzji uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu wskazuje, że dla jednorazowej zmiany koncesji, która polega wyłącznie na zmianie terminu obowiązywania tej koncesji, bez zmiany pozostałych warunków wydobywania kopaliny, z zachowaniem granic obszaru i terenu górniczego, nie jest wymagana uprzednia decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, - poprzez przyjęcie, że przewidziane w tym przepisie "rozszerzenie zakresu koncesji", włączające obowiązek uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powinno być wykładane jako obejmujące nie tylko przypadki terytorialne go rozszerzenia koncesji, ale także czasowego wydłużenia obowiązywania koncesji dotyczącej tego typu przedsięwzięcia, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia pojęcia "rozszerzenie zakresu koncesji" nie można w tym przypadku odnieść do zakresu czasowego, skoro ustawodawca w pierwszej części wskazanego przepisu stanowi o czasowości wyłączenia, tj. cyt. "jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat", a w drugiej części tego wyłączenia wskazuje przypadki uzasadniające to czasowe wyłączenie, tj. cyt. " ....gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji". Nielogicznym zatem byłoby przyjęcie, że ustawodawca przez rozszerzenie zakresu koncesji rozumie także zakres czasowy wydłużenia koncesji, skoro wprost o zakresie czasowym wyłączenia stanowi w tym samym przepisie, w części poprzedzającej stwierdzenie "bez rozszerzenia zakresu koncesji", a tym samym wykładnia dokonana przez WSA w Warszawie prowadziłaby do wykluczających się zapisów tego samego przepisu, tj. jednokrotnym wydłużeniu koncesji do 6 lat, ale bez wydłużenia terminu jej obowiązywania. 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 267 ppkt b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE") w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej i przyjęcie, że w ramach lojalnej współpracy, przewidzianej w art. 4 ust. 3 Traktatu, WSA w Warszawie może dokonać faktycznej wykładni art. 4 w zw. z Załącznikiem Nr I pkt 19 i pkt 24 Dyrektywy ocenowej, w sytuacji gdy zgodnie ze wskazanym przepisem Traktatu, o wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, w trybie prejudycjalnym orzeka Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a dokonanie takiej wykładni Dyrektywy przez WSA w Warszawie nie mieści się w obowiązku prounijnego (prowspólnotowego) stosowania prawa przez sąd krajowy w indywidualnej sprawie, 3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 74 Konstytucji RP, wskazujące jedynie na obowiązki władzy publicznej wynikające z tego przepisu, bez uwzględnienia postanowień art. 5 Konstytucji i wynikającego z tego przepisu obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz zapewnienia ochrony środowiska, kierując się jednak zasadą zrównoważonego rozwoju, a także bez uwzględnienia celów jaki przyświecały ustawodawcy przy wprowadzeniu w życie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś, 4. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie przez WSA w Warszawie decyzji Ministra Środowiska z dnia 27 lipca 2020 r. jako wydanej z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Środowiska z dnia 27 lipca 2020 r.: - w wyniku oparcia orzeczenia przez WSA w Warszawie na błędnej wykładni art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez WSA w Warszawie, że wydłużenie terminu obowiązywania przedmiotowej koncesji wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - a także oparcia orzeczenia na podstawie niewłaściwej oraz nieuprawnionej wykładni przez WSA w Warszawie Dyrektywy ocenowej. Wskazując na tak sformułowane zarzuty K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżąca kasacyjnie podtrzymała również wniosek o wystąpienie do TSUE o dokonanie przez TSUE wykładni Dyrektywy ocenowej, w szczególności ustalenie czy przez "jakąkolwiek zmianę lub poszerzenie przedsięwzięć", o których mowa w tym przepisie Dyrektywy, należy rozumieć także taką zmianę, która sprowadza się wyłącznie do jednorazowej zmiany terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego o maksymalnie 6 lat, bez poszerzenia granic terytorialnych przedsięwzięcia (w granicach pierwotnie przewidzianych w zezwoleniu), które jest realizowane jako kontynuacja dotychczas prowadzonego przedsięwzięcia, a nadto jest ono prowadzone z zachowaniem dotychczasowych warunków i wymogów, w tym także środowiskowych, obowiązujących dla działającego przedsięwzięcia, bez zmiany technologii wydobycia i innych warunków eksploatacji złoża, a ma na celu racjonalne wykorzystanie kończącego się złoża, przy założeniu, że przedsięwzięcie dotyczy działającej kopalni odkrywkowej o powierzchni przekraczającej 25 hektarów (pkt 19 Załącznika Nr I do Dyrektywy). W pismach stanowiących odpowiedzi na poszczególne skargi kasacyjne F. wniosła o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne, tj. przez Ministra Klimatu i Środowiska oraz P. S.A. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały co do zasady na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., marginalnie zaś – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wobec konstrukcji i uzasadnienia zarzutów obu skarg kasacyjnych uzasadnione jest, aby rozpoznać je łącznie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w obu skargach kasacyjnej w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi wskazanie, że podstawą wydania decyzji Ministra Środowiska z dnia 27 lipca 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego stał się przepis art. 34 ust. 1 i 1a p.g.g., zgodnie z którym organ koncesyjny może dokonać zmiany koncesji także na wniosek przedsiębiorcy, któremu została ona udzielona (ust. 1), a do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1a). Z kolei, jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 4 ooś uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uprzedniego pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Powyższe rozwiązanie jest konsekwencją przyjęcia, że – zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 ooś - uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia polegające na wydobywaniu kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni nie mniejszej niż 25 ha zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (par. 2 pkt 27 lit. a rozporządzenia rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Co istotne, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile zostały one określone. Powyższe rozwiązania korespondują z uregulowaniami wynikającymi z dyrektywy ocenowej, która podlegała implementacji do porządku krajowego. Z treści art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy ocenowej wynika, że w przypadku przedsięwzięć wskazanych w załączniku I do tej dyrektywy istnieje, ze względu na sam ich charakter prawdopodobieństwo spowodowania znaczących skutków w środowisku i muszą one bezwzględnie podlegać ocenie środowiskowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 przedsięwzięcia wymienione w załączniku nr I podlegają ocenie zgodnie z art. 5-10 dyrektywy (przepisy te stanowią o procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). W załączniku nr I pod poz. 19 ujęte zostały kopalnie odkrywkowe w przypadku, gdy powierzchnia zakładów przekracza 25 ha, zaś pod pozycją 24 - jakakolwiek zmiana lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w niniejszym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka progi podane w niniejszym załączniku. Innymi słowy, ustanowiony w dyrektywie ocenowej wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma zastosowanie nie tylko wówczas, gdy należy wydać zezwolenie pierwotne, ale również w przypadku niektórych decyzji związanych z tym pierwotnym zezwoleniem. W przypadku jak w rozpoznawanej sprawie, gdy wniosek obejmuje zmianę koncesji przez jej wydłużenie, istotne jest również wskazanie, że zgodnie z par. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile zostały one określone. Jak z kolei wynika z art. 1 ust. 2 w rozumieniu Dyrektywy ocenowej "przedsięwzięcie" oznacza: wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów lub inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych. Poza sporem pozostaje fakt, że przedłużenie okresu obowiązywania koncesji w okolicznościach niniejszej sprawy miało na celu doprowadzenie do zakończenia eksploatacji złoża i wygaszenia wydobycia węgla brunatnego na obszarze objętym koncesją. W dacie wydania kwestionowanej decyzji o zmianie koncesji obowiązywał przepis art. 72 w ust. 2 pkt 2 lit. k ooś, zgodnie z którym wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub jej zmiany nie stosuje się w przypadku zmiany koncesji polegającej na jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat, wyłącznie w przypadku gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji. Okoliczności związane ze złożeniem wniosku o zmianę koncesji poprzez jej przedłużenie na okres 6 lat wskazują, że przepis art. 72 w ust. 2 pkt 2 lit. k ooś winien znaleźć zastosowanie. Ww. przepis wprowadzony został na mocy ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1563). Towarzyszyła temu jednocześnie zmiana art. 205 poprzez dodanie ust. 5 w brzmieniu: "Zmiana koncesji na wydobywanie węgla kamiennego lub węgla brunatnego ze złoża lub siarki rodzimej wydobywanej metodą otworową, jeżeli dotyczy wyłącznie wydłużenia terminu jej obowiązywania i jest uzasadniona racjonalną gospodarką złożem wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Przepisu art. 23 ust. 2a pkt 1 nie stosuje się.". Jak czytamy w uzasadnieniu projektu: "Zaproponowana zmiana wychodzi naprzeciw postulatom przedsiębiorców zajmujących się wydobywaniem węgla kamiennego, metanu jako kopaliny towarzyszącej lub węgla brunatnego ze złóż. Analiza funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji koncesyjnych wskazuje, iż do 2020 r. wygaśnie kilkadziesiąt koncesji na wydobywanie węgla, udzielonych głównie w latach 1993-1994. Do końca obowiązywania terminów udzielonych koncesji złoża węgla nie zostaną w pełni wyeksploatowane. W celu kontynuacji działalności wydobywczej przedsiębiorcy zobligowani są uzyskać decyzje przedłużające terminy ich obowiązywania na dalsze okresy eksploatacji (...). W obecnym stanie prawnym postępowanie zmierzające do przedłużenia koncesji na wydobywanie kopalin, co do zasady, odbywa się według tej samej procedury co pozyskiwanie nowej koncesji. Obowiązujące przepisy wymagają uzgodnienia takich koncesji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), które to uzgodnienie uzyskiwane jest w długotrwałym postępowaniu administracyjnym (zażalenie na postanowienie wójta, burmistrza, prezydenta miasta w przedmiocie uzgodnienia składane do samorządowego kolegium odwoławczego), a następnie często w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Proponuje się zatem wprowadzenie uproszczonej procedury przedłużenia koncesji w tym zakresie. Przy czym procedura ta będzie stosowana jedynie wówczas, gdy zmiana koncesji dotyczy wyłącznie wydłużenia terminu jej obowiązywania i jest uzasadniona zasadą racjonalnej gospodarką złożem. Zmieniana koncesja, zgodnie z proponowanym rozwiązaniem, będzie również ograniczona do tej samej przestrzeni, na jaką została uprzednio udzielona". "Racjonalna gospodarka złożem powinna być rozumiana również jako wykorzystanie całości zasobów, które są nieodnawialnym składnikiem środowiska, gdy ich ilość jest ograniczona w sposób przynoszący określony zysk atrakcyjniejszy w porównaniu z zyskiem możliwym do wykorzystania z innych przedsięwzięć inwestycyjnych. Organ koncesyjny winien mieć bowiem na uwadze także minimalizacje strat w zasobach środowiska". Zaznaczono również, że "w każdym przypadku, gdy dojdzie do zmiany zakresu koncesji, będzie do takiej zmiany wymagana uprzednio decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach", "w przypadku rozpoczęcia każdego nowego przedsięwzięcia związanego z wydobywaniem węgla kamiennego lub brunatnego, że udzielenie koncesji na taką działalność będzie musiało być bezwzględnie poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Ponadto, "wprowadzenie wymienionych rozwiązań, dzięki którym możliwe będzie przedłużenie obowiązywania wymienionych koncesji, wpisuje się w strategię bezpieczeństwa energetycznego państwa, a co za tym idzie bezpieczeństwa państwa, opartego w przeważającym stopniu na węglu kamiennym lub brunatnym pozyskiwanym z krajowych zakładów górniczych". Poza sporem pozostaje zatem fakt, że w dacie składania wniosku o zmianę koncesji polegającą na zmianie daty końcowej jej obowiązywania, jak w dacie wydania decyzji o zmianie koncesji zgodnie z wnioskiem K., ustawodawca wyłączył obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku występowania z wnioskiem o jednorazowe przedłużenie obowiązywania koncesji na wydobycie węgla brunatnego maksymalnie do 6 lat. Jednakże zdaniem Sądu I instancji, rezygnacja z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przy wydłużaniu terminu obowiązywania koncesji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, niweczy cel regulacji prawnych, jakim poddane zostały tego rodzaju przedsięwzięcia. W konsekwencji przewidziane w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś "rozszerzenie zakresu koncesji", wyłączające zastosowanie tego przepisu prawa, powinno być wykładane (z uwzględnieniem wykładni systemowej i celowościowej) jako obejmujące nie tylko przypadki jej np. terytorialnego rozszerzenia, ale także czasowego wydłużenia obowiązywania koncesji dotyczącej tego typu przedsięwzięcia. Takie stanowisko nie zasługuje na akceptację i podważające je zarzuty skarg kasacyjnych okazały się skuteczne. W doktrynie i w orzecznictwie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową, zastrzegając, iż jakkolwiek jest ona pierwszorzędna, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza zatem braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Zasadne jest założenie, że prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do metod innych niż wykładnia literalna - które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności aby sprawdzić czy - nawet gdy uzyskana w wyniku interpretacji językowej - jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, nie burzy powszechnie akceptowanych wartości, nie daje rezultatów niedających się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy (zob. m.in. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Jedna z dyrektyw wykładni systemowej zakłada, że "znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" (J. Wróblewski [w]: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 403). Jednocześnie dyrektywy wykładni funkcjonalnej przewidują: jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy". Gdy zaś powstaną wątpliwości dotyczące znaczenia normy, należy je ustalić "w ten sposób, by odpowiadało ono funkcji tej instytucji jako całości" (J. Wróblewski: op.cit., s. 404-405). Nie budzi zatem wątpliwości pogląd, że należy odstąpić od wyników wykładni językowej gdy prowadzi do systemowo nieakceptowalnych wniosków, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W realiach niniejszej sprawy treść przepisu była jednak jasna, nie wywoływała wątpliwości w warstwie semantycznej - wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie znajdował zastosowania w przypadku zmian koncesji: (1) jednokrotnych, (2) polegających na wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat, (3) wyłącznie w przypadku, gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz (4) bez rozszerzenia zakresu koncesji. Odstąpienie od dokonywania oceny środowiskowej podyktowane było wyjątkowym, gdyż jednorazowym przedłużeniem koncesji, ograniczonym w czasie i - co najistotniejsze - w ramach zakresu udzielonej koncesji, a zatem bez poszerzenia terytorialnego, jakościowego i ilościowego skutków prowadzonego wydobycia. Intencja ustawodawcy była precyzyjna - prolongowanie czasu obowiązywania koncesji celem umożliwienia zakończenia eksploatacji złoża. Przedsiębiorca górniczy uzyskiwał w ramach pierwotnej koncesji prawo do prowadzenia działalności w ramach określonego obszaru i terenu górniczego oraz do wydobycia określonej ilości kopaliny. Wydłużenie czasu trwania koncesji nie spowodowało poszerzenia tego obszaru (terenu) ani nie wiązało się ze zwiększeniem wydobywanej kopaliny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpośrednie rozumienie przepisu art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś w świetle intencji ustawodawcy wyrażonych w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. w konkretnym stanie faktycznym nie prowadzi do wniosków przyjętych przez Sąd I instancji, a zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś stanowi wykładnię contra legem. Nie można tracić z pola widzenia, że art. 5 w zw. z art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakładają na organy obowiązek dbałości o ochronę środowiska przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z legalną definicją zrównoważonego rozwoju zawartą w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez zrównoważony rozwój należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Z powyższej definicji wynika, że w ramach zasady zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., II OSK 1820/11, LEX nr 1152061). Zasada zrównoważonego rozwoju pełni przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. Wtedy gdy pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Pełni ona zatem rolę podobną do zasad współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia w prawie cywilnym. W pierwszej kolejności do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa, ale z drugiej zasadę tą powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Środowisko, o którym mowa w art. 5, należy rozumieć szeroko. W jego zakres wchodzą wszystkie elementy środowiska naturalnego. Istotne znaczenie dla wykładni art. 5 ma konieczność kierowania się w ochronie środowiska zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada ta została wyrażona w wielu dokumentach międzynarodowych, dlatego też sposób jej rozumienia i konsekwencje obowiązywania w polskim systemie prawa powinny być spójne z tymi dokumentami. Oznacza ona przede wszystkim, że ingerencja w środowisko powinna być jak najmniejsza, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji powinny przeważać nad szkodami. Zasada zrównoważonego rozwoju wykracza przy tym poza kwestie ściśle związane z ochroną środowiska. Skoro ustawodawca i organy stanowiące prawo mają obowiązek realizować cele wskazane w art. 5, przepis ten może służyć do rozstrzygania wątpliwości pojawiających się w procesie wykładni i stosowania prawa. Podkreślenia wymaga, że w świetle zasady zrównoważonego rozwoju przyjąć należy, że mimo nakazu ochrony środowiska naturalnego nie jest wykluczona realizacja przedsięwzięć, które już z samego charakteru znacznie negatywnie oddziałują na środowisko naturalne, aczkolwiek ich realizacja i funkcjonowanie muszą podlegać obostrzeniom środowiskowym w większym stopniu niż te, które takich skutków nie wywołują. I chociaż za jedno z obostrzeń uznać można obowiązek uzyskania oceny oddziaływania na środowisko takiej inwestycji, to nie sposób uznać, że wyjątek ustanowiony przez art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś nie zasługuje na obronę. Wyłączenie obowiązku uzyskania przy zmianie koncesji polegającej wyłącznie na zmianie okresu obowiązywania decyzji środowiskowej, który to czas służyć ma zakończeniu eksploatacji złoża, koresponduje bowiem z wyrażoną w art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska zasadą ochrony kopalin. Przepis ten wskazuje na dwa zasadnicze, ale jakże istotne, kierunki ochrony kopalin. Pierwszym z nich jest racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin, a drugim ich kompleksowe wykorzystanie. Kierunki i sposoby ochrony kopalin wiążą się ściśle z zasadą zrównoważonego rozwoju. Racjonalne gospodarowanie zasobami środowiska polega na ich wydobywaniu jedynie w stopniu minimalnym, niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki. Oznacza to obowiązek nie tylko uwzględniania potrzeb współczesnego pokolenia, ale także przyszłych pokoleń. Wskazuje się również, że racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin oznacza także obowiązek władz publicznych poszukiwania alternatywnych źródeł energii pozwalających zastępować kopaliny. Kompleksowe wykorzystywanie kopalin oznacza natomiast postulat eksploatacji złoża do samego końca, tzn. że granice eksploatacji są wyznaczane względami fizycznymi, nie zaś ekonomicznymi. W postulat kompleksowego wykorzystywania kopalin wpisuje się brzmienie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś, ale również argumenty przywoływane w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r., które uzasadniają i uprawniają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawcę do odstąpienia od obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej dla zmiany koncesji na wydobycie węgla brunatnego poprzez jej jednorazowe przedłużenie. O ile trafnie zauważył Sąd I instancji, że skutki oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia nie ustają po upływie pierwotnie określonego w koncesji czasu jej obowiązywania, to nieuzasadnione jest stwierdzenie, że odstąpienie od wymogu uzyskania decyzji środowiskowej pozostawia przedsięwzięcie poza zakresem jakiejkolwiek kontroli. W trakcie realizacji tego przedsięwzięcia przedsiębiorca musi wykonywać bowiem dotychczasowe obowiązki, w tym przeprowadzać okresowe monitoringi środowiskowe, musi nadto uzyskiwać kolejne zezwolenia (np. wodnoprawne) poprzedzone ocenami odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nadto musi prowadzić wydobycie w taki sposób, aby w sposób racjonalny gospodarować zasobami wydobywanego złoża oraz kompleksowo je wykorzystać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś poprzez odstąpienie od jego literalnego brzmienia na rzecz błędnej wykładni celowościowej i systemowej, prowadzonej w oderwaniu od przepisów art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska i przepisów art. 5 i art. 74 Konstytucji. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś nosi znamiona wykładni contra legem, a usprawiedliwieniem dla takiego zabiegu wykładniczego nie jest wystarczająca próba przyjaznej prawu UE wykładni prawa krajowego, do której odwołał się Sąd I instancji. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Jak podkreślał TSUE swoboda ta jednak może być realizowana wyłącznie z pełnym poszanowaniem celów dyrektywy (v. wyroki TSUE: C-718/18, pkt 118 i 119; C-424/15, pkt 29). Dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji warto także przywołać stanowisko TSUE odnoszące się do dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego w zgodności z prawem unijnym wynikającym z dyrektyw. I tak, w wyroku z 7 sierpnia 2018 r. C-122/17 Trybunał Sprawiedliwości wskazał m.in., powołując się na własne orzecznictwo (w pkt 39-42), że: - stosując prawo krajowe, sąd krajowy musi przy dokonywaniu jego wykładni uwzględnić całość norm tego prawa i w oparciu o uznane w porządku krajowym metody wykładni uczynić wszystko, aby możliwie w jak najszerszym zakresie interpretować je w świetle treści i celów danej dyrektywy, tak by doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego przez nią skutku, realizując tym samym normę ustanowioną w art. 288 akapit trzeci TFUE (zob. w szczególności wyroki: z dnia 5 października 2004 r., Pfeiffer i in., od C-397/01 do C-403/01, EU:C:2004:584, pkt 113, 114; z dnia 19 stycznia 2010 r., Kücükdeveci,C-555/07, EU:C:2010:21, pkt 48; a także z dnia 19 kwietnia 2016 r., DI, C-441/14, EU:C:2016:278, pkt 31); - zasada wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii ma pewne granice. Spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do prawa Unii przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest bowiem ograniczony przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 stycznia 2012 r., Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, pkt 25; z dnia 15 stycznia 2014 r., Association de médiation sociale, C-176/12, EU:C:2014:2, pkt 39; z dnia 19 kwietnia 2016 r., DI, C-441/14, EU:C:2016:278, pkt 32); - dyrektywa nie może sama z siebie tworzyć obowiązków po stronie jednostki, wobec czego nie można powoływać się na nią wobec jednostki (zob. w szczególności wyroki: z dnia 26 lutego 1986 r., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, pkt 48; z dnia 14 lipca 1994 r., Faccini Dori, C-91/92, EU:C:1994:292, pkt 20; a także z dnia 5 października 2004 r., Pfeiffer i in., od C-397/01 do C-403/01, EU:C:2004:584, pkt 108). Z powyższego wynika, że sąd państwa członkowskiego dokonując wykładni regulacji prawa krajowego, zgodnie z obowiązującymi zasadami interpretacyjnymi, powinien je wykładać w świetle treści i celów danej dyrektywy, co będzie stanowić realizację dyspozycji art. 288 TFUE. Ta jednak zasada nie może oznaczać dopuszczalności wykładni prawa krajowego contra legem (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2026 r., I GSK 532/23). Z analizy poglądów wyrażanych w orzecznictwie Trybunału (por. wyroki: w sprawie 125/88, Nijman, Zb. Orz. 1989, s. 3533; z 14 lipca 1994 r. sprawa C-91/92, Faccini Dori, Zb. Orz. 1994, s. I-3325, pkt 27; z 24 września 1998 r. sprawa 111/97, EvoBus Austria GmbH, Zb. Orz. 1998, s. I-5411,pkt 21) oraz w literaturze (por. A. Wróbel (red.) K. Gonera, D. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Póltorak, K. Weitz, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, opubl. LEX; A. Bartosiewicz, Efektywność prawa wspólnotowego w Polsce na przykładzie VAT, Oficyna 2009, opubl. LEX) wynika, że możliwość zastosowania wykładni prounijnej jest ograniczona niemożnością interpretacji norm prawa krajowego contra legem. Stąd też sąd krajowy, wykonując obowiązek dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w świetle brzmienia i celu dyrektywy, nie może wykraczać poza wyraźne brzmienie przepisu prawa wewnętrznego. Oznaczałoby to bowiem przyzwolenie na to, aby bez właściwej transpozycji przez państwo określonego przepisu dyrektywy do prawa krajowego, sąd krajowy mógł w drodze wykładni nakładać na obywatela obowiązek wynikający z tej dyrektywy wbrew unormowaniu krajowemu (wyrok w sprawie Faccini Dori). Tymczasem organy państwa członkowskiego w żadnym wypadku nie mogą powoływać się na bezpośrednią skuteczność dyrektywy wobec osób fizycznych i prawnych i nakładać na nie - przez stosowanie wykładni zgodnej z celami dyrektywy - obowiązków z niej wynikających, które jednak nie zostały określone lub zostały niewłaściwie określone w przepisach krajowych (wyroki Trybunału z: 19 stycznia 1982 r. sprawa 8/81, Becker, Zb. Orz. 1982, s. 53, pkt 29; 8 października 1987 r. sprawa 80/86, Kolpinguis Nijmegen NV, Zb. Orz. 1987, s. 3969,). Prawo do bezpośredniego stosowania dyrektywy z pominięciem przepisów krajowych nie może być wykorzystywane przez organy państwa w celu ograniczenia praw wynikających z przepisów krajowych. Trybunał zaznaczył również, że spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do treści dyrektywy przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony przez ogólne zasady prawa, w szczególności zasadę pewności prawa i zasadę niedziałania prawa wstecz, i nie może służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (Trybunał powołał wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, pkt 100). Wykładnia, jaką sąd krajowy powinien nadać istotnym przepisom prawa krajowego wdrażającym przepisy dyrektywy, musi gwarantować poszanowanie ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady pewności prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasada pewności prawa wywodzona jest także z Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (przykładowo w wyrokach z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK z 2000, nr 5, poz. 138 z 25 czerwca 2002 r., K 45/01, OTK-A z 2002, nr 4, poz. 46) stwierdzono, że zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. Trybunał zauważał, że bezpieczeństwo prawne może pozostawać w kolizji z innymi wartościami konstytucyjnymi. Badając zgodność aktów normatywnych z zasadą zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa, uznawał za konieczne ustalenie, na ile oczekiwanie jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Co istotne jednak na gruncie rozpoznawanej sprawy wszelkie rozważania dotyczące relacji art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś i przepisów Dyrektywy ocenowej, a zwłaszcza art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z poz. 19 i 24 załącznika nr I do dyrektywy dokonane przez Sąd I instancji należy uznać za nieuprawnione. Decyzja z dnia 27 lipca 2020 r. o zmianie koncesji wydana została na rzecz P. S.A. Z uwagi na art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś K. nie wystąpiła o wydanie decyzji środowiskowej, a organ koncesyjny kierując się treścią tegoż przepisu nie żądał jej pozyskania przez wnioskodawcę. Zarzut niezgodności art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z poz. 19 i 24 załącznika nr I do Dyrektywy ocenowej zgłoszony został przed organem koncesyjnym w toku postępowania administracyjnego oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – w złożonej skardze na decyzję o zmianie koncesji przez F.. W tym miejscu wskazać zatem należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie akcentował bezpośredni wertykalny skutek dyrektyw, czyli możliwość powoływania się na bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego przez jednostkę wobec państwa, albowiem państwo członkowskie nie może wyciągać korzyści z własnego bezprawnego zachowania (ex in iuria non oritur ius; por. m.in. wyrok ETS w sprawie 41/74 Van Duyn, akcentujący, że możliwość powołania się na bezpośredni skutek przepisu dyrektywy jest prawem podmiotu, któremu ta dyrektywa przyznaje bezpośrednio uprawnienie, niemożliwe do zrealizowania z winy państwa członkowskiego UE; także wyrok ETS w sprawie 80/86 Kolpinghuis Nijmegen w którym zaakcentowano, że państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy niewdrożonej lub nieprawidłowo wdrożonej dyrektywy przeciwko jednostkom). Oznacza to, że aby żądać odstąpienia od zastosowania przepisu prawa krajowego z uwagi na jego sprzeczność z przepisem dyrektywy podmiot musi legitymować się własnym interesem prawnym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że F. nie jest podmiotem, któremu dyrektywa ocenowa przyznaje bezpośrednio uprawnienie, niemożliwe do zrealizowania z winy państwa członkowskiego. Nie może być uznane za skuteczne powoływanie się przez F. na zarzut niezgodności art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z poz. 19 i 24 załącznika nr I do dyrektywy w postępowaniu wszczętym na wniosek K. w przedmiocie zmiany koncesji. Dyrektywy unijne są przede wszystkim skierowane do państw członkowskich, zobowiązują je do dostosowania ustawodawstwa krajowego w określonym terminie. W wyjątkowych sytuacjach mogą być zastosowane wprost, jednak głównie do prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, nigdy w celu pogorszenia sytuacji prawnej podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że państwo nie może powoływać się w stosunku do obywatela na bezpośrednią skuteczność dyrektywy i nakładać nań obowiązków, z niej wynikających, które nie zostały lub zostały niewłaściwie określone w przepisach krajowych (por. też wyrok NSA z 23 marca 2009r., sygn. akt I FSK 6/08; dost. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucając wykładnię językową art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ooś i posiłkując się nieuprawnioną wykładnią systemową i celowościową, a także odwołując się do wykładni prounijnej, Sąd I instancji przekroczył granice, poza którą sąd staje się prawodawcą. Odnosząc się do kwestii wystąpienia do TSUE, wskazać należy, że zaskarżony wyrok zapadł w wyniku dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni systemowej i celowościowej, skutkującej wykładnią contra legem, zatem brak było przestrzeni na wątpliwości uzasadniające skierowanie pytania prejudycjalnego. Jako że zarzuty skarg kasacyjnych okazały się usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł bowiem rozpoznać skargi, gdyż zawierała ona również zarzuty, do których Sąd I instancji nie odniósł się, uznawszy za wystarczający do uchylenia decyzji zarzut naruszenia art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k ustawy ooś. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 118 z późn. zm.).