II GSK 886/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2291/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. nr KOC/662/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2291/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (obecnie: B. Sp. z o.o. w W., dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 maja 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 10 grudnia 2021 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 690,66 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rejonie nr [...] w dniach 15 września-27 października 2020 r. poprzez umieszczenie w pasie drogowym dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 8,02 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Na skutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 10 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z 15 września 2020 r., mapy zajęcia pasa drogowego, wydruku mapy zasadniczej wynika, że w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. B. w rejonie nr [...] w dniach 15 września-27 października 2020 r. umieszczona była bez zezwolenia zarządcy drogi reklama dwustronna o treści "[...]" z logo sieci [...], o łącznej powierzchni 8,02 m2. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na mapie widnieją linie rozgraniczające pas drogowy wraz z naniesionym miejscem posadowienia w nim reklamy. Reklama była umieszczona w tym samym miejscu w sposób ciągły. W toku postępowania skarżąca – mimo że miała zapewniony dostęp do materiałów dowodowych – nie kwestionowała tego, iż jest właścicielem reklamy. W ocenie organu odwoławczego kontrolowanej reklamy nie można uznać za szyld, ponieważ zawierała ona treści informujące o centrum handlowym, a więc posiadała cechy reklamy. Ponadto SKO w Warszawie wyjaśniło, że w protokole, a przede wszystkim w pomiarze sytuacyjnym reklamy zostały wykazane powierzchnie reklamy i powierzchnia zajętego pasa drogowego, a organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr XXXI/666/204 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Oddalając skargę spółki na powyższą decyzję SKO w Warszawie, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku uznał, że prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że właścicielem reklamy jest skarżąca. Sąd przypomniał, że w piśmie z 11 grudnia 2020 r. sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżąca poinformowała, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. nr [...]. Stwierdziła, że budynek znajdujący się na nieruchomości, w tym baner, został zbudowany przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą. Podniosła także, że nieruchomość wraz z budynkiem na niej zlokalizowanym, została zwrotnie przekazana skarżącej w posiadanie w dniu 27 czerwca 2018 r. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca ponownie przyznała, iż jest właścicielem nieruchomości, na której w części posadowiony był baner. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organy nie wykazały jaki jest przebieg linii granicznych pasa drogowego, Sąd wyjaśnił, że organ miał możliwość dopuszczenia dowodu w postaci mapy zajęcia pasa drogowego opracowanej przez geodetę uprawnionego. Mapa zajęcia pasa drogowego sporządzona była w skali 1:500 oraz w skali 1:250. W dokumencie tym określono numer działki drogowej – [...] oraz numer działki, której właścicielem jest skarżąca – [...]. Wyrysowana została też granica pasa drogowego (oznaczona różową przerywaną linią). Kolorem niebieskim naniesiono na mapę urządzenie reklamowe względem pasa drogowego. Określono więc - w ocenie Sądu - linię graniczną pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1768; dalej: u.d.p.) oraz kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami (punkty opisane jako A, B, C, D). Sąd stwierdził, że położenie urządzenia reklamowego zostało odwzorowane na dokumencie sporządzonym przez uprawnionego geodetę, tj. mapie zajęcia pasa drogowego i nie pozostawiało wątpliwości o naruszeniu pasa drogowego przez nośnik reklamowy. Sąd podkreślił, że stan faktyczny uwidoczniony na ww. mapie został także potwierdzony przez wszystkie inne zgromadzone w sprawie dowody takie jak: wypis z rejestru gruntów, adnotację urzędową, zdjęcia, protokół kontroli i kartę kontroli. Sąd stwierdził również, że baner zawiera napis "[...]" oraz logo sieci [...], a nie treść zachęcającą do zakupu towarów lub usług, co nie oznacza, iż nie jest reklamą. Ponadto na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów takich jak protokół kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego oraz zdjęć, Sąd uznał, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo, a wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek wynikających z uchwały Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. nr XXXI/666/2004. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. naruszenie art. 4 pkt 23 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że definicja reklamy zawarta w art. 4 pkt 23 u.d.p. obejmuje także informacje, które mieszczą się w definicji szyldu ujętej w art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, u.p.z.p.), za który uznać należy informację w postaci napisu "[...]" umieszczoną w pasie drogowym ulicy B. [...]; 2. naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. przez niewłaściwe przyjęcie, że w dacie kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji pas drogowy w rejonie ul. B. nr [...] w dniach 15 września-27 października 2020 r. był zajmowany przez skarżącą jako właściciela reklamy; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie naruszeń w zakresie gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. B. w rejonie nr [...] w dniach 15 września-27 października 2020 r., a w szczególności poprzez: a. oparcie się na dokumentach sporządzonych przed datą zaistnienia rzekomych naruszeń, o których mowa w decyzji organu pierwszej Instancji, które należy uznać za nieadekwatne; b. uznanie mapy zajęcia pasa drogowego wykonanej przez uprawnionego geodetę za wiarygodną, mimo że nie wskazuje ona w jaki sposób ustalone zostały granice pasa drogowego; oraz c. nieustalenie właściwego adresata kary, tj. pominięcie ustalenia pomiotu, który zlecił zamontowanie reklamy, jak też daty początkowego posadowienia reklamy, i jednocześnie nieuzasadnione przyjęcie, że to skarżąca dokonała naruszenia przepisów u.d.p. i ponosi za to odpowiedzialność, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy dowody te nie były wystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego przez skarżącą; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że działanie organów administracji nie było zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli do państwa, gdyż w innych sprawach o takich samych stanach faktycznych i prawnych zastosowana została diametralnie odmienna wykładnia, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. Wobec powyższego wniesiono na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok, w którym Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w pełni zaakceptował stanowisko organu, iż sporny w tej sprawie napis umieszczony w pasie drogowym ulicy B. w rejonie nr [...] w Warszawie stanowi reklamę, która w tym miejscu została umieszczona bez zezwolenia zarządcy drogi. Według Sądu przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania, że zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że zawarta w tym przepisie definicja reklamy obejmuje także informacje, które mieszczą się w definicji szyldu ujętej w art. 2 pkt 16d u.p.z.p. (zarzut podniesiony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej). Podkreślić należy, iż z treści art. 4 pkt 23 u.d.p. wynika, iż reklama jest to: "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.).". Art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wskazuje, że: pod pojęciem "tablicy reklamowej" - należy rozumieć "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Natomiast art. 2 pkt 16c tej ustawy określa, iż: "urządzenie reklamowe" to "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje utrwalony w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, że: "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu lub jego logo." (por. m.in. wyrok NSA z 4 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1028/21). Tak więc reklamą w rozumieniu tego przepisu jest każdy nośnik informacji wizualnej - niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki: a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku, b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (por. wyroki NSA z: 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2749/15; 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 718/16; 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 901/18, 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. W świetle przytoczonej powyżej definicji reklamy nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie, że definicja ta nie obejmuje mieszczącej się w definicji szyldu informacji w postaci napisu "[...]". Tak sformułowany zarzut kasacyjny błędnej wykładni prawa materialnego nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nie mógł zostać uznany za zasady pogląd skarżącej kasacyjnie, że sporny w tej sprawie nośnik wraz umieszczonym na nim napisem "[...]" i wskazaniem jego nazwy (logo sieci [...]) jest jedynie szyldem i nie jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca nie kwestionowała bowiem niewłaściwego zastosowania tego przepisu (a więc tego, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa i że sąd wadliwie zaakceptował popełniony przez organ błąd subsumcji). Zasadnie zatem w tej sprawie uznał Sąd, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że sporny baner stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Nie jest też zasadny drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych tj. zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. przez niewłaściwe przyjęcie, że w dacie kontroli pasa drogowego sporny fragment tego pasa był zajmowany przez skarżącą jako właściciela reklamy. Także ten zarzut nie został sformułowany prawidłowo. Z treści tego zarzutu wnika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca wadliwą wykładnię tego przepisu przez Sąd ("niewłaściwe przyjęcie że..."), nie wskazuje jednak na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu przez Sąd, ani tego jaka jej zdaniem jest treść zawartej w nim normy po przeprowadzeniu prawidłowej wykładni. Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Zgodne z art. 176 p.p.s.a. określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, co w przypadku naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się ze wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. m.in. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04). Tych wymogów skarżąca kasacyjnie nie spełniła. Wskazane przez nią okoliczności uzasadniające ten zarzut wskazują raczej, że skarżąca zmierza do podważenia poglądu Sądu o tym, że w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowo ustalono podstawę do przypisania skarżącej odpowiedzialności za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, to znaczy że jest ona właścicielem tej reklamy. To zaś mogłoby być podniesione w ramach zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego tej sprawy, a taki zarzut w skardze kasacyjnej nie został sformułowany. Wada konstrukcyjna analizowanego zarzutu kasacyjnego powoduje zatem, że nie mógł on zostać uwzględniony przez NSA. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych powyżej regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie zarzutów stawianych w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest bowiem uprawniony wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie. Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że w piśmie z 11 grudnia 2020 r. działający w imieniu skarżącej profesjonalny pełnomocnik poinformował, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. nr [...] i że budynek znajdujący się na nieruchomości, w tym baner, został zbudowany przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą oraz że nieruchomość wraz z budynkiem na niej zlokalizowanym, została zwrotnie przekazana skarżącej w posiadanie w dniu 27 czerwca 2018 r. Nadto w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca ponownie przyznała, że jest właścicielem nieruchomości, na której w części posadowiony był sporny baner. Na tej podstawie prawidłowo w tej sprawie zostało przyjęte, że skarżąca nie wykazała, że nie jest właścicielem reklamy. Skarżąca nie wykazała bowiem, że sam baner jest własnością innego podmiotu, gdyż nie wskazywała, by nabycie przez nią nieruchomości przy ul. B. nr [...] nie obejmowało tego baneru reklamowego. Jako właściciel i posiadacz nieruchomości na której znajduje się sporny nośnik reklamowy wraz z reklamą, skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym za to, że znajduje się on w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie ma zaś znaczenia fakt, że do posadowienia baneru w tym miejscu doszło zanim skarżąca nabyła tę nieruchomość i objęła ją w posiadanie. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie także procesowy zarzut podniesiony w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miałoby bowiem znaczenia ustalenie wskazanych przez skarżącą okoliczności tj. daty początkowej posadowienia banneru i podmiotu który to zlecił, skoro niekwestionowany przez skarżącą kasacyjnie jest fakt, że w datach wskazywanych przez organ (ustalonych w wyniku przeprowadzonej kontroli) baner z reklamami nadal znajdował się w pasie drogowym, a właścicielem nieruchomości przy ul. B. nr [...] była w tym czasie skarżąca. Na uwzględnienie nie zasługują także pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie gromadzenia dowodów i wadliwego przyjęcia, że materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego (pkt II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych argumentacja, wobec jej ogólności, nie przeciwstawia żadnych przekonujących argumentów podważających stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia dają pewność co do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym. Ograniczenie się do stwierdzenia przez skarżącą kasacyjnie w odniesieniu do znajdującej się w aktach sprawy adnotacji geodety do mapy zajęcia pasa drogowego, że "wątpliwe jest czy szkic faktycznie odnosi się do granicy pasa drogowego" (s. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń, że sporny nośnik reklamowy znajduje się w pasie drogowym. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się mapa zajęcia pasa drogowego sporządzona przez uprawnionego geodetę w skali: 1:500 (k. 1 akt adm.) z naniesionym na nią nośnikiem reklamowym z zaznaczoną granicą pasa drogowego, numerem ewidencyjnym działki drogowej [...]. Na mapie zajęcia pasa drogowego sporządzonej w skali 1:500 określono numer działki drogowej [...] oraz numer działki [...], której właścicielem jest skarżąca. Różową przerywaną linią wyrysowana została granica pasa drogowego, a kolorem niebieskim naniesiono na mapę urządzenie reklamowe względem pasa drogowego. Wskazana zatem została linia graniczna pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizja umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami. Stan faktyczny uwidoczniony na ww. mapie został także potwierdzony przez wszystkie inne zgromadzone w sprawie dowody takie jak: wydruk z mapy zasadniczej (k. 2 akt adm.); wypis z rejestru gruntów z którego wynika, iż działka [...] jest zakwalifikowana jako droga publiczna powiatowa, którego zarządcą jest Zarząd Dróg Miejskich (k. 3 akt adm.); adnotacja urzędowa starszego specjalisty A.C., z której wynika, że część reklamy zajmuje działkę drogową nr [....] (k. 4 akt adm.); zdjęcia reklamy (k. 5 akt adm., także płyta CD, k 18 akt adm.), protokół kontroli pasa drogowego z 15 września 2020 r. (k. 6 akt adm); skierowane do A. Sp. z o.o. w W. wezwanie z 31 sierpnia 2020 r. dotyczące wskazania podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym (k. 9 akt adm.); karta kontroli zajęcia pasa drogowego z 27 października 2020 r. (k. 10 akt adm.); pismo skarżącej z 11 grudnia 2020 r., że spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. nr [...], a budynek znajdujący się na tej nieruchomości wraz z banerem został zbudowany przed nabyciem przedmiotowej nieruchomości przez Spółkę. Położenie urządzenia reklamowego nie pozostawiało zatem wątpliwości o naruszeniu pasa drogowego przez nośnik reklamowy. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, iż po stronie organu nie zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz fakt posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym. Poczynione w tej sprawie ustalenia na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego oraz jej powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Strona w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła żadnego dowodu ani nie wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu, który skutecznie zakwestionowałby te ustalenia faktyczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem w tej sprawie przyjęto, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Treść powyższych dokumentów była też, w ocenie NSA, wystarczająca do uznania, że skarżąca spółka była właścicielem reklamy w ww. okresie, część reklamy zajmowała pas drogowy, a także w jakich dniach zajęcie to miało miejsce. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podniesiony w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca nie wykazała bowiem, że wskazane przez nią inne sprawy dotyczyły "takich samych stanów faktycznych i prawnych". Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty decyzji SKO tego nie potwierdzają, wynika z nich bowiem, że w tamtych sprawach sporne było to, czy nie uległy zmianie wymiary reklamy z różnych dat kontroli, ta zaś okoliczność nie jest w ogóle kwestionowana w niniejszej sprawie. Zawarty zaś w przytoczonym fragmencie uzasadnienia decyzji SKO pogląd, że za zajęcie pasa drogowego odpowiada faktyczny sprawdza czynu, został przyjęty także w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca została uznana za faktycznego sprawcę zajęcia jako obecny właściciel gruntu, na którym częściowo posadowiona jest reklama wkraczająca w pas drogowy i równocześnie właściciel obiektów znajdujących się obecnie w jego posiadaniu na tym gruncie. Nie ma zatem sprzeczności i zmienności poglądów prawnych, której niezasadnie dopatruje się skarżąca, nie doszło więc do naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu, biorąc pod uwagę brak odpowiedzi organu na skargę kasacyjną oraz znikomy nakład pracy pełnomocnika organu w tej sprawie.