II OSK 1014/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 422/20 w sprawie ze skarg J. K., W. K. i G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr X/77/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (teren położony przy ul. [...]) 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 422/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J. K., W. K. i G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr X/77/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] l (teren położony przy ul. [...]). Sąd I instancji stwierdził, że prawo nie pozbawia legitymacji skargowej właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości położonych poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; zwanej dalej u.s.g.) merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem bądź nieruchomości pozostającej poza planem, na którą postanowienia planu oddziałują, Indywidualnego źródła interesu prawnego skarżących upatrywać można w ocenie Sądu I instancji w przeznaczeniu terenu objętego planem i przyjętych w planie wskaźników intensywności zabudowy, która może na obszarze planu powstać. Skarżący będą bowiem musieli znosić skutki zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych planem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej przez nich uchwały. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii przekroczenia władztwa planistycznego Sąd I instancji wskazał, że potencjalnie przeznaczenie terenu modyfikuje sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tym terenem, ale nie ma bezpośredniego wpływu na zakres ich praw własności. Wynika to zarówno z tego, że postanowienia planu nie determinują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących w odniesieniu do własnych nieruchomości, jak i tego, że przewidziany sposób zagospodarowania terenu jest powieleniem funkcji i wskaźników zabudowy terenu, na którym zamieszkują skarżący. Plan nie wprowadza zatem w sąsiedztwie nieruchomości skarżących możliwości zabudowy istotnie zmieniającej funkcje terenu, na którym zamieszkują sami skarżący. Zabudowa przewidziana w planie jest skorelowana z funkcjami terenu zachowując wysokie standardy gęstości zabudowy (maksymalnie 40% powierzchni działki) i biologiczne (co najmniej 50 % powierzchni działki stanowić ma teren biologicznie czynny) i wskaźników powierzchni biologicznie czynnej działek (minimum 50%). Teren objęty planem nie jest terenem chronionym, a analiza środowiskowa przeprowadzona w ramach postępowania planistycznego nie wykazała negatywnego wpływu rozwiązań przewidzianych w planie na środowisko. Zmiana przeznaczenia gruntów objętych planem sąsiadujących z nieruchomościami skarżących nie wynikała z arbitralnej decyzji gminy, lecz z wdrożenia koncepcji rozwoju gminy określonej w studium oraz uwarunkowań przestrzeni, które pozwolą na wykorzystanie potencjału tego obszaru z korzyścią dla potrzeb mieszkaniowych gminy. W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 101 ust. 1 u.g.n. w zw. art. 68 ust. 1 i 74 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zindywidualizowany interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Miasta w Nowej Soli z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr X/77/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], wynikający również z faktu, że jako mieszkaniec [...] ma Konsytuacje prawo do ochrony zdrowia przed skutkami degradacji środowiska naturalnego; 2. art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; zwanej dalej: u.p.z.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w sytuacji gdy podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono interesu mieszkańców Miasta [...], w tym w interesu skarżącego, polegającego na poszanowaniu prawa do ochrony zdrowia przed skutkami degradacji środowiska naturalnego, w szczególności prawa do świeżego powietrza, a w konsekwencji przeznaczenie części gruntów leśnych zlokalizowanych pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...] pod zabudowę mieszkaniową; 3. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w sytuacji gdy przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części gruntów leśnych zlokalizowanych pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...] pod zabudowę mieszkalną nastąpiło z naruszeniem interesów właścicieli nieruchomości położnych przy ul. [...],[...] i [...] w [...], w tym skarżącego; 4. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie nastąpiło rażące naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy w toku procedury planistycznej nie została sporządzona rzetelna prognoza oddziaływania na środowisko, co stanowi rażące naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady w Miasta Nowej Soli z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr X/77/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Po pierwsze stwierdzić trzeba, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.g.n. w zw. art. 68 ust. 1 i 74 ust. 1 Konstytucji RP, który polegać miał na błędnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który nie tylko powoła się na istnienie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale wykaże, że doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyroki NSA z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15 oraz z 14 lutego 2018 r., II OSK 618/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 101 ust. 1 u.g.n. w zw. art. 68 ust. 1 i 74 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uznał, że interes prawny skarżącego został naruszony. Sąd I instancji analizując kwestię legitymacji skarżącego do wniesienia skargi stwierdził jednoznacznie, że indywidualnego źródła interesu prawnego skarżącego upatrywać można w przeznaczeniu terenu objętego planem i przyjętych w planie wskaźników intensywności zabudowy, która może na obszarze planu powstać. Skarżący będzie bowiem musiał znosić skutki zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych planem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, nie przesądzało jednak o obowiązku uwzględnienia skargi. Sąd I instancji byłby bowiem obowiązany do uwzględnienia skargi dopiero w sytuacji gdy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszłoby do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., które jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej polegać miało na przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie terenów zielonych położonych pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 2 ust. 3 u.p.z.p.). Uchwalając plan miejscowy następuje zatem wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Sąd I instancji trafnie ocenił, że postanowienia planu w tym zakresie stanowią powielenie funkcji i wskaźników zabudowy terenu, na którym zamieszkują skarżący. Plan nie wprowadza zatem w sąsiedztwie nieruchomości skarżących możliwości zabudowy istotnie zmieniającej funkcje terenu, na którym zamieszkują sami skarżący. Oceniając ingerencję organu planistycznego w tereny zielone Sąd I instancji zasadnie zauważył, że sporny teren stanowi jedynie 17% powierzchni istniejącego tam lasu (1,2 ha z 7 ha). Teren ten nie jest terenem chronionym, a analiza środowiskowa przeprowadzona w ramach postępowania planistycznego nie wykazała negatywnego wpływu rozwiązań przewidzianych w planie na środowisko. Co istotne zmiana przeznaczenia terenów wynika z koncepcji rozwoju gminy określonej w studium oraz uwarunkowań przestrzeni, które pozwolą na wykorzystanie potencjału tego obszaru z korzyścią dla potrzeb mieszkaniowych gminy. Nie sposób zatem przyjąć, aby Rada Miejska przekroczyła władztwo planistyczne w sposób wskazany przez skarżącego kasacyjnie. Z tych samych powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Sprzeciw skarżącego dotyczący konkretnego przeznaczenia terenów znajdujących się w pobliżu nieruchomości do której posiada tytuł prawny, bez wykazania naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w ramach którego skarżący kasacyjnie próbuje wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, bowiem nie została sporządzona rzetelna prognoza oddziaływania na środowisko. Art. 17 u.p.z.p. określa tryb sporządzenia planu miejscowego, w pkt 4 wskazując, że organ planistyczny ma obowiązek sporządzenia prognozę oddziaływania na środowisko. Prognoza oddziaływania na środowisko jest częścią dokumentacji prac planistycznych. Jest to dokument informacyjny, który ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Skarżący kasacyjnie próbując wykazać, iż w sprawie doszło do wadliwego sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko nie wykazał na czym polegać miał brak rzetelności w jej sporządzeniu. Dlatego też tak postawiony zarzut nie mógł okazać się skuteczny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.