II OSK 1643/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: asystent sędziego Monika Ziębicka, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 192/24 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 listopada 2023 r. nr SKO.ZP/415/509/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 września 2023 r., nr 95/6851/2023 i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 192/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 listopada 2023 r., znak SKO.ZP/415/509/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 95/6851/2023 z dnia 8 września 2023 r. orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 13 488,48 zł, za umieszczenie w okresie od dnia 20 lipca 2023 r. do dnia 8 września 2023 r. tablicy reklamowej stanowiącej billboard o wymiarach 3,1 m x 4,0 m i powierzchni 12,4 m² na ślepej ścianie budynku, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K., płatnej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a w przypadku złożenia odwołania - od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego utrzymującego ww. decyzję w mocy w zakresie nałożenia kary pieniężnej oraz nałożył na Spółkę, obowiązek usunięcia ww. tablicy reklamowej stanowiącej billboard, umieszczonej niezgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189 K.p.a. W związku z wniesionym przez skarżącą odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. znak SKO.ZP/415/509/2023 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i orzekło o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w wysokości 8198,88 zł z tytułu umieszczenia w okresie od dnia 9 sierpnia 2023 r. do dnia 8 września 2023 r. tablicy reklamowej stanowiącej billboard o wymiarach 3,1 m x 4,0 m i powierzchni 12,4 m² na ślepej ścianie budynku, zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. niezgodnie z zasadami i warunkami sytuowania obiektów małej architektury. Kolegium nie zakwestionowało sporządzonego przez organ I instancji pomiaru ustalonego na 12,4 m². Podkreśliło, że zakrzywienie powierzchni ekspozycji było nieproporcjonalnie małe w odniesieniu do całego nośnika reklamowego. Zakrzywiona powierzchnia ekspozycji nie wykracza poza obrys obramowania przedmiotowego nośnika reklamowego, co sprawia, że w wizualnym odbiorze nie stanowi "zakrzywionego kształtu" nośnika reklamowego utożsamiającego go z innym nośnikiem niż tablica reklamowa. Uwzględniając wymiary całego nośnika reklamowego podzieliło stanowisko organu I instancji, że stanowi on billboard, zgodnie z definicją zawartą w § 4 ust. 1 pkt 2 tzw. Uchwały krajobrazowej. W konsekwencji przedmiotowa tablica reklamowa nie spełniała wymogów określonych w § 11 ust. 2 i 18 Uchwały. Kolegium wskazało na zamknięty katalog form tablic i urządzeń reklamowych, których sytuowanie jest dopuszczone na terenie miasta Kraków zgodnie z ww. uchwałą. Wszystkie formy nośników, ich gabaryty oraz materiały, z których mogą być wykonane zawarte zostały w § 4 i § 9 ust. 1 Uchwały. SKO podzieliło stanowisko, że zgłoszenie z dnia 21 listopada 2022 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu innego urządzenia reklamowego o powierzchni nie przekraczającej 12 m na ścianie ślepej budynku przy ul. [...] w K., do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, dotyczy wyłącznie innego urządzenia reklamowego, nie zaś tablicy reklamowej billboardu, którą rzeczywiście Spółka zainstalowała w przedmiotowej lokalizacji. Okoliczność, że uprzednio we wskazanej lokalizacji dokonano zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu innego urządzenia reklamowego o powierzchni nie przekraczającej 12 m² nie zwalniała Prezydenta Miasta Krakowa z obowiązku weryfikacji statusu urządzenia faktycznie zainstalowanego na ślepej ścianie budynku przy ul. [...] w K. W tym zakresie organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające stwierdzając, że zgłoszenie dotyczyło w istocie innego zamierzenia niż to, które rzeczywiście zostało zrealizowane przez Spółkę. Organ uznał, że na przedmiotowej ścianie zainstalowany został nośnik reklamowy stanowiący billboard, który umieszczono z naruszeniem przepisów Uchwały. Zdaniem Kolegium, stwierdzenie powyższych niezgodności stanowiło przesłankę do podjęcia przez Prezydenta Miasta Krakowa działań na podstawie art. 37d ust. 1,3 i 4 u.p.z.p. W związku z tym pismem z dnia 20 lipca 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały. Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której powiadomiona została strona. Zazwyczaj czynnością tą jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Dalej przedstawiło specyficzny mechanizm określania wysokości kary pieniężnej przyjęty w art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Opiera się na swego rodzaju presji wywieranej na podmiocie naruszającym prawo, by ten w możliwie szybkim terminie doprowadził reklamę do stanu zgodnego z uchwałą lub ją usunął; w przeciwnym razie naraża się na wyższą karę. Taki mechanizm, ma sens przy założeniu, że podmiot naruszający prawo ma świadomość podejmowanych wobec niego działań przez właściwy organ, co oczywiście wiąże się z dokonanym zgodnie z K.p.a., zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (lub przeprowadzeniu innej czynności). Taka wykładnia spójna jest z zasadą równości wobec prawa i zaufania obywateli wobec państwa i jego organów, które mogłyby zostać naruszone, gdyby przyjąć stanowisko wyrażone przez organy w przedmiotowej sprawie. W takim bowiem przypadku wysokość kary uzależniona byłaby w części od okoliczności, które na wysokość kary nie powinny mieć wpływu, a mianowicie np. od sprawności działania organu, poczty, czy też od miejsca zamieszkania lub siedziby strony. W konsekwencji, prawidłowa wykładnia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do stanowiska, zgodnie z którym początkowy termin, według którego należało ustalić wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, powinien być rozumiany jako termin, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zaś jako termin, w którym organ to zawiadomienie sformułował. W związku stwierdziło, że Prezydent Miasta Krakowa nieprawidłowo ustalił datę początkową, od której należało wymierzyć karę pieniężną. Skoro pismem z dnia 20 lipca 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie ww. reklam niezgodnie z przepisami uchwały, natomiast pismo to zostało Stronie doręczone w trybie doręczenia zastępczego, o który mowa w art. 44 K.p.a., to w okolicznościach sprawy przyjąć należało, że skutek doręczenia pisma nastąpił w dniu 9 sierpnia 2023 r. Z tym dniem z procesowego punktu widzenia nastąpiło doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji od tego dnia możliwe było naliczanie opłaty. Kolegium uznało, że organ trafnie zakwalifikował datę końcową ustalenia kary. W dniu wydania decyzji, tj. 8 września 2023 r. potwierdzono, że na ścianie przedmiotowego budynku w dalszym ciągu usytuowana jest przedmiotowa tablica reklamowa. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz czterdziestokrotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o czterdziestokrotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Organ odwoławczy zauważył, że Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej i w związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 (Monitor Polski rok 2022 poz. 731) dla części zmiennej 0,28 zł; dla części stałej 3,14 zł. Zgodnie z ww. zasadami obliczania kary organ ustalił jej wysokość za okres od dnia 20 lipca 2023 r. do dnia 8 września 2023 r. w kwocie 14 419,14 zł, podczas gdy kara powinna zostać wymierzona od dnia 9 sierpnia 2023 r. do dnia 8 września 2023 r. (31 dni) w łącznej kwocie 8198,88 zł Karę za jeden dzień obliczono (12,4m x 0,28x40) + (3,14 x 40) = 138,88 + 125,6 = 264,48 zł, natomiast karę za okres (31 dni) 264,48 x 31 = 8198,88 zł. Odnośnie do dokonanej przez organ weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f K.p.a. Kolegium stwierdziło, że poczynione przez Organ ustalenia, w szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189 K.p.a. były prawidłowe. Organ I instancji trafnie podniósł, że o przepisach uchwały krajobrazowej Spółka została przez Organ poinformowana jeszcze przed wszczęciem z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego, w ramach tzw. czynności wyjaśniających. Trudno też podważyć stanowisko Organu, że w świetle obowiązujących przepisów, przedsiębiorcy zainteresowani sytuowaniem reklam w Mieście Krakowie przez blisko 24 miesiące mogli sprawdzić, jaka forma i gabaryt tablicy reklamowej/urządzenia. Skarżąca Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę, uznając, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz.Urz. Woj. Małopol. Z 2020, poz. 1984, dalej uchwała reklamowa) dopuszcza się sytuowanie billboardu, jako wolnostojącej tablicy reklamowej o wysokości do 10 m w I Strefie z wyłączeniem terenów ulic wylotowych, w odległości co najmniej 10 m od budynku oraz przy zachowaniu wymogów określonych w § 14. W myśl § 11 ust 2 tej uchwały billboardy na obiektach budowlanych sytuuje się w I Strefie, jeżeli zostaną spełnione warunki, o których mowa w § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 albo w § 18. Zaś zgodnie z § 11 ust. 3 uchwały dodatkowo dopuszcza się sytuowanie billboardów na obiektach zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], stanowiących wykończenie elewacji obiektów budowlanych. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o billboardzie - należy przez to rozumieć tablicę reklamową, o wymiarach: 12 m2 albo 18 m2, z tolerancją +/- 5%, o nie więcej niż dwóch powierzchniach ekspozycji. Sąd zwrócił także uwagę na zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977 ze zmianami) definicje reklamy i tablicy reklamowej. Zgodnie z art. 2 pkt 16a reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Natomiast tablicą reklamową jak stanowi art. 2 pkt 16b u.p.z.p. jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei w art. 2 pkt 16c zawarto definicję urządzenia reklamowego, którym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Sąd za bezsporne uznał, że sporna reklama została umieszczona na budynku przy ul. [...] w K., działka nr [...] znajdującym się w strefie III, podobszar 3. Sąd zauważył, że w tej strefie, jak wynika z przytoczonych przepisów uchwały krajobrazowej, lokowanie bilbordów jest zabronione. Sporna reklama została na tym budynku umieszczona w dniach od 9 sierpnia 2023 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do dnia 8 września 2023 r. oraz, że jej powierzchnia miała wymiary 12,4 m². Okoliczności faktyczne zostały prawidłowo udokumentowane podczas wizji lokalnych prowadzonych przez organ, a pomiary zostały dokonane przy pomocy certyfikowanych urządzeń (k. 47-75, k. 103 administracyjnych akt sprawy). Odnosząc się do spornej kwestii czy przedmiotowa reklama była umieszczona na nośniku będącym tablicą reklamową czy też urządzeniu reklamowym Sąd wskazał, że w ocenie skarżącej przedmiotowa reklama była umieszczona na innym urządzeniu reklamowym, nie zaś na stanowiącej billboard tablicy reklamowej. Według skarżącej cechą tablicy reklamowej jest jej płaska powierzchnia, gdy tymczasem z przedłożonych organowi II instancji, jak i Sądowi opinii wynika, że powierzchnia reklamy jest powierzchnią eliptyczną o wygięciu ca. 5 cm (opinia techniczna mgr inż. K. S. z 15 grudnia 2023 r.; opinia geodezyjna mgr inż. W. C. z 18 grudnia 2023 r.). W ocenie Sądu przedłożona dokumentacja nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż nie miała znaczenia dla zmiany kwalifikacji spornego obiektu z tablicy reklamowej - billboardu na inne urządzenie reklamowe. Sąd zauważył, że w przypadku definicji pojęć tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego mamy do czynienia z ich jednoznacznym rozgraniczeniem przez ustawodawcę, a w konsekwencji niedopuszczalne jest ich modyfikowanie w oparciu o przesłankę nieprzewidzianą w przepisach prawnych. Uwzględnienie tej przesłanki prowadzić mogłoby do rozszerzającej (ekstensywnej) wykładni definicji urządzenia budowlanego, powodując zarazem zwężającą (restryktywną) wykładnię definicji tablicy reklamowej (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. II FSK 1897/18). Dokonując wykładni pojęć użytych na gruncie u.p.z.p. oraz uchwały reklamowej nie można także tracić z pola widzenia celów obu regulacji. Analiza dokumentacji w sprawie (k. 28-30, k. 69-75, k. 105-107 administracyjnych akt sprawy), zdaniem Sądu, już na pierwszy rzut oka nie pozostawia wątpliwości, że mamy do czynienia z billboardem jako rodzajem tablicy reklamowej. Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, że powierzchnia ekspozycji (reklamy) jest z wygiętego poliwęglanu, ma kształt lekko wypukły (eliptyczny). Taka reklama (określona treść, obraz) jest bowiem eksponowana na nośniku będącym oświetloną tablicą reklamową o płaskiej powierzchni. Sąd zauważył, że z przedstawionej przez skarżącą opinii mgr inż. W. C. wynika, że wartość strzałki wygięcia w miejscu osadzenia arkusza poliwęglanu w ramie wynosi 0 mm. Wypukłość samej wizualizacji nie zmienia zasadniczej konkluzji, że mamy do czynienia z tablicą reklamową, która przylega do płaskiej ściany budynku. Nie zmienia kwalifikacji jako tablicy reklamowej okoliczność, że przymocowano do niej elementy wypukłe, trójwymiarowe. To jedynie przestrzeń ekspozycji (arkusz poliwęglanu) na nośniku będącym tablicą reklamową ma powierzchnię eliptyczną. Sąd uznał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także okoliczność braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru umieszczenia urządzenia reklamowego, udokumentowane zaświadczeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2023 r. znak AU-01-7.6743.2609.2022.ADA. (k. 99 administracyjnych akt sprawy). Owszem, można wnosić z takiego zaświadczenia, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że zgłoszenie odpowiada prawu i nie narusza w szczególności przepisów prawa budowlanego. Jednak w ocenie Sądu nie wyklucza to oceny charakteru nośnika reklamy w świetle przepisów prawa miejscowego w innym postępowaniu. Przyznał rację organowi odwoławczemu, że w tym zakresie organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające stwierdzając, że zgłoszenie dotyczyło w istocie innego zamierzenia niż realnie zrealizowane przez K. sp. z o.o., a na przedmiotowej ścianie zainstalowany został nośnik reklamowy stanowiący billboard, który umieszczono z naruszeniem przepisów uchwały, zaś stwierdzenie tych niezgodności stanowiło przesłankę do podjęcia przez Prezydenta Miasta Krakowa działań na podstawie art. 37d ust. 1,3 i 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu, niezasadne były zarzuty dotyczące naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 189f K.p.a. normuje przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów działu IVa K.p.a. niezbędna jest więc w pierwszej kolejności uprzednia wykładnia przepisów odrębnych regulujących przesłanki nakładania oraz wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3087/18). Nie można bowiem przyjąć, że od dnia 1 czerwca 2017 r. organy mają obowiązek automatycznie i bezwzględnie, w każdym rozpatrywanym przypadku, badać przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej przewidziane w art. 189f K.p.a." (wyrok NSA z 24.02.2020 r., II OSK 3775/18). Organy obu instancji wyraziły swoje stanowisko w tym zakresie. Oceniając prawidłowość stanowiska organów w zakresie zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że warunkiem koniecznym jego zastosowania jest znikoma waga naruszenia. W doktrynie wskazuje się, że "ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna (tak A. Cebera, J. Firlus, Komentarz do art. 189f K.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP/el. 2023). Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie pozostawienie w Strefie III, Podobszar 3 billboardu pozostaje w jawnej sprzeczności z § 11 uchwały krajobrazowej. W ocenie Sądu, organy instancji trafnie wskazały, że o przepisach uchwały krajobrazowej Spółka została przez Organ poinformowana jeszcze przed wszczęciem z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego, w ramach tzw. czynności wyjaśniających. Trudno też podważyć stanowisko Organu, że w świetle obowiązujących przepisów, przedsiębiorcy zainteresowani sytuowaniem reklam w Mieście Krakowie przez blisko 24 miesiące mogli sprawdzić, jaka forma i gabaryt tablicy reklamowej/urządzenia reklamowego są dozwolone w danej strefie. Zaistniałe naruszenie prawa nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Strona - jako przedsiębiorca - umieszczając niedozwolone uchwałą reklamy z naruszenia czerpała korzyści finansowe. K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37d ust. 1, 3, 5 w zw. z art. 2 pkt 16 b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 roku, poz. 503 t.j.) - (dalej:"u.p.z.p.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 pkt 3c, § 11 ust. 2 i § 18 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (...)" (Dz.U. Województwa Małopolskiego z 2020 roku. poz. 1984) - (dalej: "Uchwała" lub "Uchwała krajobrazowa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że znajdują one zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż Spółka nie umieściła tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art 37a ust. 1 ww. ustawy, bowiem przedmiotowa inwestycja nie stanowi billboardu w rozumieniu ww. § 4 ust. 1 pkt 2 Uchwały w zw. z art. 2 pkt 16 b u.p.z.p. a inne urządzenie reklamowe. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca Spółka upatruje natomiast w naruszeniu: a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzeczenia sprzecznego z prawem mimo powinności wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów, uznaniem ich za prawidłowe, a co za tym idzie naruszenie tym samym zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach tj. poprzez wymierzenie K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kary pieniężnej z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej stanowiącej billboard, umieszczonej na ślepej ścianie budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. jako niezgodnej z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz nałożenie na Spółkę obowiązku jej usunięcia mimo braku podstaw faktycznych i prawnych, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2023 roku, Nr AU-01-7.6743.2609.2022. ADA. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, bowiem organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie faktu, iż "obiekt" posiada zakrzywioną, a nie płaską powierzchnię i jako taki nie stanowi tablicy reklamowej w postaci bilbordu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uznaniem, iż umieszczenie innego urządzenia reklamowego jest niezgodne z uchwałą krajobrazową; c) art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaakceptowanie naruszeń organów w sferze gromadzenia dowodów na etapie postępowania administracyjnego, a następnie wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że inwestycja Skarżącej kasacyjnie jest niezgodna z zapisami uchwały krajobrazowej, a w konsekwencji oddalenie skargi; d) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji skutkujące oddaleniem skargi; e) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem; f) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; g) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. ma usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy nie dawała podstaw do wszczęcia przeciwko Spółce postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej. Za niezasadne uznać należy zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organów administracji, że skarżąca kasacyjnie Spółka umieściła tablicę reklamową na ścianie budynku niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że Spółka dokonała zgłoszenia realizacji urządzenia reklamowego w organie administracji architektoniczno-budowlanej od którego nie został wniesiony sprzeciw. Z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu to tym samym uznał, że planowana inwestycja nie naruszała aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Prowadzenie przez Prezydenta Miasta innego postępowania, w którym dokonywana jest odmienna ocena zgodności zrealizowanej przez Spółkę inwestycji nie jest dopuszczalne. Tego rodzaju działania należy ocenić jako oczywiste naruszenie wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie można akceptować sytuacji, w której jeden organ administracji, w ramach przysługujących mu kompetencji, twierdzi, że inwestycja nie narusza aktu prawa miejscowego zaś inny organ administracji co do tej samej inwestycji twierdzi, że narusza ona akt prawa miejscowego. Co więcej, stwierdzić należy, że Kraków jest miastem na prawach powiatu i funkcję Starosty sprawuje Prezydent Miasta Krakowa. A zatem w postępowaniu zgłoszeniowym Prezydent Miasta działając jako Starosta uznał, że inwestycja nie narusza uchwały krajobrazowej zaś w postępowaniu o nałożenie grzywny działając jako organ gminy uznał, że inwestycja jednak przepisy tej uchwały narusza. Za niezasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że Spółka zrealizowała innego rodzaju inwestycję niż ta, której dotyczyło zgłoszenie. Wręcz przeciwnie. Spółka zrealizowała inwestycję, która została określona w zgłoszeniu. Rozstrzygające znaczenie w tej kwestii ma załączony do zgłoszenia projekt urządzenia reklamowego. Porównanie projektu z parametrami zrealizowanego urządzenia pozwala stwierdzić, że Spółka zrealizowała to, co zostało zadeklarowane w zgłoszeniu. Twierdzenie Sądu I instancji, że Spółka zrealizowała inny obiekt niż deklarowała to w istocie próba odmiennej kwalifikacji inwestycji, której dotyczyło zgłoszenie. Sąd uznał, że inwestycję tę należy zakwalifikować jako bilbord nie zaś jako urządzenie reklamowe. Inna kwalifikacja inwestycji przy zachowaniu przez tę inwestycję parametrów wskazanych w zgłoszeniu nie oznacza, że inwestor zrealizował inną inwestycję od tej, której realizację deklarował w zgłoszeniu. Nadto stwierdzić należy, że próba zakwalifikowania przez Sąd I instancji zrealizowanej inwestycji jako bilbordu nie znajduje uzasadnienia. Jest ona wynikiem zastosowania przez WSA rozszerzającej wykładni przepisów uchwały krajobrazowej. Uchwała krajobrazowa wprowadza różnego rodzaju ograniczenia w tym ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej określając zasady umieszczania tablic reklamowych, bilbordów i urządzeń reklamowych. Wykładnia przepisów wprowadzających tego rodzaju ograniczenia powinna być wykładnią ścisłą i zawężającą nie zaś wykładnią rozszerzającą. Wskazane w zgłoszeniu parametry inwestycji wskazują, że inwestor zasadnie zakwalifikował ją jako inne urządzenie reklamowe. Art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że tablica reklamowa to przedmiot materialny, który ma płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy. Skoro wskazany przez inwestora w zgłoszeniu przedmiot materialny nie posiada płaskiej powierzchni, to nie może on być traktowany jako tablica reklamowa tylko jako urządzenie reklamowe. Kwalifikacji tego przedmiotu jako tablicy reklamowej nie zmienia fakt, że jego powierzchnia ma jedynie niewielką wypukłość. Nawet taka lekka wypukłość oznacza, że nie jest to powierzchnia płaska. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. ----------------------- 13