II OSK 1741/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2223/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2223/22, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 sierpnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lutego 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 24 kwietnia 2003 r., zmienionej decyzjami z 30 kwietnia 2008 r., z 12 lutego 2016 r. oraz z 30 czerwca 2017 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na przebudowie kompleksu sportowo-rekreacyjnego "[...]" przy ul. [...] w K. oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w zakresie robót pozostałych do wykonania, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, a także zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżące stowarzyszenie przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W ramach naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. ze stosowanymi odpowiednio na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. przepisami art. 227 k.p.c., art. 229 k.p.c. i art. 233 k.p.c. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo błędnych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powielonych następnie przez Sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia wskazujących, że "opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 21 kwietnia 2017 r. (...) pozytywnie opiniowała przewidzianą w projekcie zamiennym koncepcję obsługi komunikacyjnej, zamieszczoną we wniosku inwestora – [...] sp. z o.o. s.k. (...) o zmianę decyzji PINB nr [...] z dnia 12 lutego 2016 r., podczas gdy opinia ta zawierała szereg uwag do uwzględnienia na etapie sporządzenia projektu budowlanego, obejmujących m.in. obowiązek uzyskania opinii audytu rowerowego (pkt 7 opinii), opinii Zespołu ds. osób niepełnosprawnych (pkt 8 opinii), obowiązek zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (pkt 9 opinii), jak również zamknięcia istniejących obecnie połączeń na teren działek nr [...], [...], [...] obr. [...], w tym poprzez odbudowę wału, w miejscach, które obecnie są przerwane od strony ul. [...] i ul. [...], a które to wymagania nie zostały uwzględnione w projekcie zamiennym (m.in. wciąż widoczny jest wjazd na teren nieruchomości od strony ul. [...]); z akt sprawy nie wynika również, aby do wniosku o zmianę decyzji PINB nr [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. dołączono uzgodnienia wymagane opinią", zdaniem skarżącego stowarzyszenia konsekwencją powyższego jest błędne założenie Sądu pierwszej instancji odnośnie ww. kwestii oparte wyłącznie o stanowisko organu wyrażone w toku postępowania, bez przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, podczas gdy w ocenie skarżącego Sąd, "nie znajdując wystarczających okoliczności w aktach sprawy dla dokonania ustaleń faktycznych samodzielnie winien zobowiązać strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających ich stanowisko w tym zakresie, np. wskazane uzgodnienia, a nie powielać bezzasadnie stanowiska Organu z odpowiedzi na skargę". W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 "ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 (...) [Prawa budowlanego] (w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 kwietnia 2003 r.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 (...) [Prawa budowlanego] (w brzmieniu obowiązującym 30 kwietnia 2008 r., 12 lutego 2016 r. oraz 30 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 (...) [Prawa budowlanego] (w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 kwietnia 2003 r.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 (...) [Prawa budowlanego] (w brzmieniu obowiązującym 30 kwietnia 2008 r., 12 lutego 2016 r. oraz 30 czerwca 2017 r.) w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędną wykładnią, polegającą na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, wydanie decyzji zatwierdzających projekt budowlany wyraźnie sprzeczny z wymaganymi uzgodnieniami w zakresie obsługi komunikacyjnej Inwestycji, lub też o takie uzgodnienia nieuzupełniony, a w konsekwencji nie zapewniający Inwestycji dostępu do drogi publicznej odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu użytkowania inwestycji oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, 2/ art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w ustaleniu, że brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 24 kwietnia 2003 r. oraz decyzji z 30 kwietnia 2008 r., w sytuacji w której decyzje te były następnie przedmiotem postępowań na podstawie art. 155 k.p.a. i stały się integralną częścią decyzji z 12 lutego 2016 r. oraz z 30 czerwca 2017 r. w zakresie nieobjętym zmianami, co zdaniem skarżącego kasacyjnie powinno prowadzić do uznania, że 10-letni okres wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. powinien być liczony od daty wydania ostatniej decyzji zmieniającej w sprawie. We wnioskach skargi kasacyjnej skarżące stowarzyszenie zażądało uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez "stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji naprawczych i zamiennych w całości", ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz w każdym przypadku zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej skarżące stowarzyszenie zażądało także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci "pełnej dokumentacji przedłożonej przed Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. stanowiącej przedmiot opinii tej jednostki z 21 kwietnia 2017 [r.] dotyczącej koncepcji obsługi komunikacyjnej stanowiącej przedmiot opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 21 kwietnia 2017 r., jak również (o ile zostały sporządzone) uzgodnień wymaganych w pkt 7, 8, 9, 10, 11 oraz 13 ww. opinii, które powinny były zostać dołączone do wniosku o zmianę decyzji PINB nr [...] z dnia 12 lutego 2016". Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W związku z podstawą kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia przepisów postępowania, a także zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1642/19) przyjmuje się, iż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa. To samo odnosi się do ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sąd administracyjny. Już to pozwala na uznanie, że wskazana podstawa kasacyjna jest niezasadna, zaś wniosek dowodowy niedopuszczalny. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że poprzez powyższy zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz wniosek dowodowy skarżące stowarzyszenie w istocie zmierza do wykazania, że ostatnią z decyzji objętych żądaniem stwierdzenia nieważności, mianowicie decyzją z 30 czerwca 2017 r., zatwierdzono projekt budowlany zamienny, mimo że w projekcie tym nie uwzględniono warunków zawartych w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 21 kwietnia 2017 r. W ocenie skarżącego stowarzyszenia ma to świadczyć o tym, że wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże skarżące stowarzyszenie nie wskazuje, jakie przepisy zostały w ten sposób rażąco naruszone. Było to natomiast konieczne, gdyż nie sposób przyjąć, że wspomniana decyzja rażąco narusza prawo, gdyż wydano ją bez uwzględnienia warunków określonych w powołanym piśmie, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do podstaw prawnych tychże warunków. Uwzględniając wskazane przez skarżące stowarzyszenie w podaniu o stwierdzenie nieważności z 4 października 2018 r. jako naruszone rażąco przepisy, następnie powołane w skardze kasacyjnej, można przyjąć, że skarżące stowarzyszenie uważa, iż wszystkie objęte żądaniem stwierdzenia nieważności decyzje rażąco naruszają art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), przy czym także odpowiadające art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego art. 5 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 z wersji Prawa budowlanego obowiązującej 24 kwietnia 2003 r., a także § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego); pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego); przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 1 pkt 3). Z kolei zgodnie z § 14 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych; szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1), dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2), do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3) oraz dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku (ust. 4). Konfrontując powołane przepisy z twierdzeniami skarżącego stowarzyszenia, które można podsumować w ten sposób, że w jego ocenie inwestycja, której dotyczą decyzje objęte żądaniem stwierdzenia nieważności, nie powinna mieć zapewnionego dostępu do drogi publicznej poprzez ul. [...] oraz ul. [...], lecz tylko poprzez ul. [...], nie sposób dopatrzeć się ich rażącego naruszenia. Skarżące stowarzyszenie nie podnosi, aby przedmiotowa inwestycja nie miała dostępu do drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, stowarzyszenie to twierdzi, że taki dostęp został zapewniony, lecz zmierza do tego, aby zaprojektowany dla inwestycji dostęp do drogi publicznej ograniczyć. Skarżące stowarzyszenie nie twierdzi też, aby sposób zaprojektowania przedmiotowej inwestycji pozbawiał osoby trzecie dostępu do drogi publicznej. Jest to o tyle istotne, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ma na celu ochronę w procesie projektowania i budowania obiektów budowlanych uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie im dostępu do drogi publicznej. Twierdzenie o rażącym naruszeniu powołanego przepisu powinno zatem być powiązane z twierdzeniem o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej. Takiej argumentacji w skardze kasacyjnej nie przedstawiono. Z kolei § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma na celu zapewnienie działce budowlanej odpowiedniego dostępu do drugi publicznej. Jeżeli odnieść ten przepis do inwestycji, której dotyczą decyzje objęte żądaniem stwierdzenia nieważności, to ponownie należy zwrócić uwagę na to, że skarżące stowarzyszenie w istocie zmierza do ograniczenia dostępu do drogi publicznej dla tej inwestycji oraz nie wskazuje żadnej innej działki budowlanej, która by ze względu na tę inwestycję utraciła dostęp do drogi publicznej spełniający warunki określone w powołanym przepisie. NSA dostrzega, że skarżące stowarzyszenie powołało się na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz na § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie twierdząc, że z tych przepisów jakoby wynika, iż obiekt budowlany powinien posiadać odpowiedni dostęp do drogi publicznej, przez co należy rozumieć dostęp zgodny, w razie braku planu miejscowego, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z uzgodnieniami i opiniami z zarządcą dróg publicznych. Jednakże treść powołanych przepisów nie uprawnia do takiej ich wykładni. Wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego naruszenia w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Niezależnie od tego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego sformułowanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 lutego 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie jest tak jednoznaczne, aby uznać, że stanowi rażące naruszenie jej postanowień, a co za tym idzie rażące naruszenie stosownych przepisów prawa nakładających obowiązek zastosowania się przy projektowaniu obiektu budowlanego do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, zaprojektowanie także dostępu do drogi publicznej przez ul. [...]. Jeżeli zaś chodzi o uwzględnienie przy projektowaniu obiektu budowlanego opinii i uzgodnień z zarządcą dróg publicznych to powołany w skardze kasacyjnej art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uzależnia wydanie pozwolenia na budowę od uprzedniego uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Zarzut naruszenia tego przepisu powinien zatem obejmować także te przepisy szczególne, które wymagają pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Jest to o tyle istotne, że z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wynika, iż skarżące stowarzyszenie upatruje rażące naruszenie prawa w tym, że w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 21 kwietnia 2017 r. pozytywne zaopiniowano koncepcje obsługi komunikacyjnej inwestycji, której dotyczy sprawa, pod pewnymi warunkami, których następnie – jak twierdzi skarżące stowarzyszenie – w projekcie budowlanym zamiennym nie uwzględniono. Jednakże problem polega na tym, że nie wskazano żadnych przepisów prawa, z których te warunki miałyby wynikać. Chodzi tu chociażby o wskazane w podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania warunki polegające na uzyskaniu "opinii audytu rowerowego", opinii Zespołu ds. osób niepełnosprawnych oraz obowiązek zatwierdzenia projektu organizacji ruchu i zamknięcia istniejących obecnie połączeń na teren działek nr [...], [...], [...] obr. [...]. Aby przyjąć, że nieuwzględnienie wskazanych warunków w projekcie budowlanym stanowiło rażące naruszenie prawa, należałoby wskazać jednoznaczny przepis prawa, z którego takie obowiązki ciążące na inwestorze by wynikały. Podobnie zauważyć należy odnośnie do powołanego w skardze kasacyjnej art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (oraz odpowiednika tego przepisu z wersji Prawa budowlanego obowiązującej 24 kwietnia 2003 r., czyli art. 35 ust. 1 pkt 2). Przepis ten też dotyczy wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Zarzut jego naruszenia też powinien zatem obejmować wskazanie przepisów prawa, z których wynika wymóg przedstawienia opinii, uzgodnień lub pozwoleń, których jakoby nie przedstawiono. Takiej argumentacji w skardze kasacyjnej zabrakło. Uwzględniając powyższe uznać należało, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, sprowadzającego się do akceptacji decyzji organu administracji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji objętych żądaniem skarżącego stowarzyszenia. Tym samym podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przeanalizowanych przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są zasadne. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 155 k.p.a. to jest ona po części zasadna, jednakże uchybienie, jakiego dopuścił się Sąd pierwszej instancji nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania. Otóż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że upływ 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie wyklucza wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Nie ma to jednakże istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro trafnie uznano, że w ogóle nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji nie ma też istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia również to, jak liczyć upływ tego dziesięcioletniego terminu w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której żądaniem stwierdzenia nieważności objęto decyzje pozostające w związku wynikającym z zastosowania art. 155 k.p.a., wydane w okresie od 2003 r. do 2017 r., W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.