II OSK 1782/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: asystent sędziego Monika Ziębicka, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 848/22 w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 30 grudnia 2020 r. nr XXXI/436/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg dla terenu działek [...] oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 848/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.B., dalej także: "skarżący", na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg, z dnia 30 grudnia 2020 r., nr XXXI/436/20, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], dalej także: "uchwała", "Plan". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. W pkt I skargi kasacyjnej – zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 104 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem złożonego przez pełnomocnika do akt sprawy załącznika do protokołu rozprawy z dnia 6 kwietnia 2023 r. i zawartej w nim argumentacji prezentowanej na rozprawie, pomimo, że przedmiotowe pismo zostało złożone przed ogłoszeniem wyroku przez Sąd I instancji i stanowi integralną część protokołu z posiedzenia, co skutkowało pominięciem twierdzeń i wywodów prawnych skarżącego i bezzasadnym oddaleniem skargi; 2. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. przez niezbadanie przesłanek nieważności zaskarżonej uchwały z urzędu i bezpodstawne oddalenie skargi; 3. naruszenie art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych poniżej. W pkt II skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: 4. naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 31 marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Zach-pom. Poz. 1657) w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Trzebiatowsko-Kołobrzeski Park Nadmorski PLH320017 przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącego nie stanowiło naruszenia jego prawa własności, ani nie nosiło cech nadużycia władztwa planistycznego; 5. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad czy trybu sporządzania MPZP powodującego nieważność MPZP w całości lub w części; 6. przepisów § 6, § 8 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 140 k.c. przez ich niewłaściwe niezastosowanie i pominięcie, że wprowadzenie w § 12 pkt 2 lit. a) tiret piąte zaskarżonej Uchwały nowo tworzonej struktury językowej - tj. połączenia wewnętrznie sprzecznych spójników "i/lub"' - koniunkcji i alternatywy łącznej, skutkuje nakazem posiadania dwóch źródeł zaopatrzenia budynków w ciepło, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącego, a ponadto czyni zaskarżoną Uchwałę w tym zakresie niezrozumiałą dla adresatów i świadczy ojej wadliwości - które to naruszenia skutkują przeprowadzeniem nieprawidłowej kontroli działalności organu jednostki samorządu terytorialnego, wykonywanej przez WSA w Szczecinie na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w następstwie czego, nie uwzględniono zarzutów skargi pomimo występowania przesłanek do ich uwzględnienia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 179a P.p.s.a., a następnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kołobrzeg nr XXX1/436/20 z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru [...] w całości, ewentualnie 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a następnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kołobrzeg nr XXXl/436/20 z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru [...] w całości, ewentualnie 3. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz 5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Kołobrzeg wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 104 P.p.s.a., w toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu. Gdy stronę zastępuje adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, przewodniczący może zażądać złożenia takiego załącznika w wyznaczonym terminie. Posiedzenie, którego dotyczy zarzut stanowiło rozprawę. W myśl art. 106 § 1 P.p.s.a., po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Natomiast z art. 133 § 1 P.p.s.a., wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Odnotować w tym miejscu można dyspozycję art. 98 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą, przewodniczący otwiera, prowadzi i zamyka posiedzenia, udziela głosu, zadaje pytania, upoważnia do zadawania pytań i ogłasza orzeczenia. Okres trwania rozprawy wynika także z treści art. 139 § 1 P.p.s.a. Według tego przepisu, ogłoszenie wyroku powinno nastąpić na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. Jednakże w sprawie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku na czas do czternastu dni. W postanowieniu o odroczeniu sąd powinien wyznaczyć termin ogłoszenia wyroku i ogłosić go niezwłocznie po zamknięciu rozprawy. Termin ten może być przedłużony tylko raz i co najwyżej o siedem dni. Przytoczone unormowania wskazują na to, że rozprawa rozpoczyna się od złożenia sprawozdania, a kończy z chwilą jej zamknięcia. Ogłoszenie orzeczenia, czy to na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę, czy to na posiedzeniu odroczonym w celu ogłoszenia orzeczenia, następuje po zamknięciu rozprawy. Z uwagi na treść art. 139 § 1 P.p.s.a. można traktować jako trwające posiedzenie sytuację procesową w której przeprowadzono rozprawę i ją zamknięto, a następnie ogłoszono orzeczenie. Możliwości takiej kwalifikacji nie ma natomiast w odniesieniu do sytuacji, w której ogłoszenie orzeczenia następuje po odroczeniu ogłoszenia orzeczenia. W tym przypadku ogłoszenie orzeczenia następuje na odrębnym posiedzeniu. Jest to, co do zasady, posiedzenie jawne wyznaczone w celu ogłoszenia wyroku (art. 139 § 2 P.p.s.a.). Z przebiegu tego posiedzenia spisuje się protokół (art. 100 § 1 P.p.s.a.), zawierający elementy wskazane w art. 101 § 1 P.p.s.a., w tym datę i miejsce posiedzenia. Odrębny charakter posiedzenia wyznaczonego na skutek odroczenia ogłoszenia orzeczenia potwierdzają przepisy § 47 ust. 1 oraz § 49 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. – Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 805). W myśl § 47 ust. 1, w przypadku odroczenia posiedzenia należy ogłosić stronom i innym osobom zainteresowanym, obecnym na posiedzeniu, termin następnego posiedzenia, chyba że niezwłoczne wyznaczenie następnego terminu nie jest możliwe. Według zaś § 49 ust. 2, protokół podpisuje przewodniczący i protokolant bezpośrednio po zakończeniu posiedzenia, a w wyjątkowych przypadkach - najpóźniej w ciągu trzech dni po zakończeniu posiedzenia. W konsekwencji, zwrot "w toku posiedzenia", użyty w art. 104 P.p.s.a., odnosi się do posiedzenia w czasie którego doszło do zamknięcia rozprawy. Pismo złożone w kilka dni po zamknięciu rozprawy, a przed posiedzeniem wyznaczonym w celu ogłoszenia orzeczenia, nie jest więc załącznikiem do protokołu posiedzenia w rozumieniu art. 104 P.p.s.a. Złożenie załącznika do protokołu po przeprowadzeniu posiedzenia, może nastąpić tylko w warunkach określonych w art. 104 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym, gdy stronę zastępuje adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, przewodniczący może zażądać złożenia takiego załącznika w wyznaczonym terminie. Jest niewątpliwe, że takiego żądania w niniejszej sprawie w stosunku do pełnomocnika strony nie skierowano. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 31 marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Zach-pom. Poz. 1657) w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Trzebiatowsko-Kołobrzeski Park Nadmorski PLH320017 przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącego nie stanowiło naruszenia jego prawa własności, ani nie nosiło cech nadużycia władztwa planistycznego. Najpierw wskazać należy, że przypisanie Sądowi pierwszej instancji stanowiska o nienaruszeniu prawa własności skarżącego nie odpowiada rzeczywistej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, w ramach badania dopuszczalności skargi, że teren elementarny oznaczony jako ZN2 został przeznaczony w Planie jako tereny zieleni objętej formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, natomiast zakazem objęte zostało grodzenie, nieruchomości, wykonywanie nasadzeń oraz zabudowy w wyłączeniem istniejącej, lokalizacji urządzeń hydrotechnicznych i instalacji ochronnych, infrastruktury technicznej, budynków i budowli służących obronności i bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu i geodezyjnemu ( § 12 uchwały). Sąd odnotował, że ustalenia Planu wpływają i regulują możliwość zagospodarowania nieruchomości i w ten sposób oddziaływają na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności oraz innych praw rzeczowych i obligacyjnych, a poprzez wprowadzenie konkretnego przeznaczenia – w odbiorze skarżącego stanowiącego faktyczny zakaz nowej zabudowy nieruchomości, jej grodzenia czy możliwości umieszczania urządzeń, które – w jego przekonaniu zdecydują o powszechnej dostępności jego działki (ciągi pieszo-rowerowe, ścieżki piesze z tablicami informacyjnymi i ławkami, ścieżki rowerowe) i godzą w sferę praw podmiotu, a tym samym naruszają interes prawny strony skarżącej. Następnie, "Przyjmując taką ocenę Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu". Odrębnym zagadnieniem jest to, czy takie naruszenie interesu prawnego skarżącego, polegające na ograniczeniu jego prawa własności, jest dopuszczalne, tzn. czy nie narusza norm prawa powszechnie obowiązujących. O tym, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego świadczy treść uzasadnienia projektu uchwały w przedmiocie Planu, a także rozwinięcie stanowiska Gminy zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ponowione i rozszerzone w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną. Podkreślić należy, że postępowanie sądowe w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, w tym także skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma szczególny charakter. Niezależnie od tego, że stanowisko Gminy jest wyrażone w samej uchwale planistycznej a także w materiałach planistycznych, dopiero w trakcie postępowania sądowego, odmiennie niż w sprawach skarg na akty indywidualne kończące postępowanie administracyjne, następuje odniesienie się do konkretnych zarzutów podmiotów kwestionujących ustalenia przyjęte w planie. W związku z tym argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, odnosząca się do zarzutów skargi, może być traktowana jak uzupełnienie argumentacji wynikającej z dokumentów zebranych w aktach planistycznych, w zakresie uzasadnienia przyjętych rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2134/22). W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że faktycznie od dziesiątek lat tereny poza obecnym użytkowaniem jako przepompownia ścieków oraz funkcjonujące usługi na niewielkim ich fragmencie, nie były użytkowane inaczej niż jako tereny zieleni naturalnej, czy też rolniczo, co miało i ma odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym Studium z 2013 r. jak i tym poprzednim z 2001 r. Dlatego organ, ustalając w skarżonym Planie miejscowym przeznaczenie terenów, zgodne z kierunkami rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta, zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg, wziął pod uwagę dotychczasowe zagospodarowanie i użytkowanie nieruchomości przez skarżącego i dokonał ustaleń w Planie miejscowym zapewniającym mu kontynuowanie działalności gospodarczej. Wskazał, że nieruchomość skarżącego składa się z użytków: Bi o powierzchni [...] m2, W-ŁIV o powierzchni [...] m2 oraz ŁIV o powierzchni aż [...] m2. Organ dodał, że nieruchomość skarżącego bezpośrednio sąsiaduje z występującą w granicach opracowania wodą powierzchniową [...], która stanowi część węzła wodnego Kołobrzegu. [...] płynie w ciągu kanału [...], odprowadza ona wody z południowo-wschodniej części miasta. Odwadnia także tereny podmokłe związane z użytkiem ekologicznym "[...]". Łąki poprzecinane są rowami melioracyjnymi, teren opracowania jest częściowo podmokły. Wody powierzchniowe terenu po wschodniej (obszar opracowania) oraz zachodniej stronie ulicy [...] (poza obszarem opracowania) tworzą jeden system, m.in. łączą się przepustami pod drogą, wodami gruntowymi (ukształtowanie terenu oraz budowa geologiczna wskazują, iż tereny te stanowiły dolinę dużego cieku mającego swoje ujście do morza na terenie obecnego "[...]". Dlatego też wody po stronie wschodniej również odznaczają się zasoleniem. Obszar opracowania posiada w przeważającej części naturalny i półnaturalny charakter. Na obszarze znajduje się obecnie przepompownia ścieków oraz budynek usługowy świadczący usługi ślusarskie którym towarzyszy roślinność ruderalna. Pozostały teren stanowią słone i eutroficzne łąki wraz z szuwarami oraz cieki wodne. Teren opracowania znajduje się w obszarze zwanym "[...]" , który stanowi centrum zróżnicowania florystycznego. Ponadto teren opracowania znajduje się w granicy Obszaru Natura 2000 "Trzebiatowsko-Kołobrzeski Pas Nadmorski". Obszar ten powołany zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, w celu trwałej ochrony siedlisk przyrodniczych lub populacji zagrożonych wyginięciem gatunków roślin lub zwierząt lub w celu odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub właściwego stanu ochrony tych gatunków. Wprawdzie w granicy opracowania nie znajdują się zinwentaryzowane siedliska będące przedmiotem powołania ww. obszaru: m.in. 1310- śródlądowe błotniste solniska z solirodkiem oraz 1340 - śródlądowe słone łąki, pastwiska i szuwary, które występują na sąsiadującym terenie, (pomimo tego, że tereny te mają podobne uwarunkowania środowiskowe - zasolenie wód, gleby), to przynależność do tego samego kompleksu łąk predysponuje do ustanowienia go użytkiem ekologicznym "[....]". Niniejszy obszar Natury 2000 został wyznaczony ze względu na cenne siedliska, jednakże zgodnie ze standardowym formularzem danych opracowanym dla tego obszaru, można tu również spotkać gatunki zwierząt objęte art. 4 dyrektywy 2009I147IWE i gatunki wymienione w załączniku II do dyrektywy 92I43IEWG. A zatem nie należy tylko kierować się planem zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "Trzebiatowsko-Kołobrzeski Park Nadmorski" PŁH320017 przyjętym Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 31 marca 2014 r. ale ogólną zasadą przezorności, stanowiącą zasadę prawa unijnego (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Organ wywodził dalej, że zgodnie z Waloryzacją przyrodniczą miasta Kołobrzeg wykonaną przez zespół Biura Konserwacji Przyrody w Szczecinie w 2015 r., na części obszaru proponowano ustanowienie użytku ekologicznego "[...]". W obowiązującym od 2013 r. Studium (zmienionym w 2018 r.), również wskazano granice projektowanego rezerwatu przyrody. W tekście Studium odniesiono się do potrzeby tworzenia na tym obszarze użytku ekologicznego. Założenia dotyczące użytku ekologicznego przewidziane w Waloryzacji określają Projektowany Użytek Ekologiczny "[...]" położony w południowej i południowo-wschodniej granicy miasta koło osiedla [...] i osiedla [...]. Teren użytku to kompleks podmokłych łąk w niecce pradoliny. Dominują tu łąki wyczyńcowe i kłosówkowe oraz szuwary trzcinowe. W rozproszeniu występują gatunki solniskowe. Zwierzęta rzadkie i chronione; wodnik, kropiatka, kokoszka wodna, derkacz (2 pary -gatunek ujęty w Załączniku 1 Dyrektywy Ptasiej), łyska, czajka, kszyk, skowronek, rokitniczka, makolągwa, trznadel, potrzos. Miejsce bytowania bobra europejskiego. Wskazano także przedmiot i cel ochrony. Określono zagrożenia. Zgodnie z powyższym: z poszanowaniem cennej szaty roślinnej, w tekście Planu przeznaczono znaczną część terenu opracowania pod zieleń naturalną, dla której dopuszcza się poza mogącymi występować na terenie elementarnym siedliskami przyrodniczymi: ciągi pieszo-rowerowe oraz ścieżki piesze (w tym edukacyjne z tablicami informacyjnymi i ławkami) i rowerowe wyłącznie o nawierzchni przepuszczalnej, lokalizację hydrotechnicznych budowli ochronnych, infrastruktury technicznej, budynków i budowli służących obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu i geodezyjnemu; zakazuje się: zabudowy (z zastrzeżeniem), grodzenia, nasadzeń; nakazuje się zachowanie powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 95% terenu elementarnego. Natomiast ze względu na to, iż w granicach obszaru opracowania, w tym w części na terenie postulowanego użytku ekologicznego: nie wskazano konkretnej lokalizacji siedlisk będących przedmiotem ochrony Natura 2000, znajduje się rezerwa pod budowę drogi krajowej/ obwodnicy miejskiej (teren ZN/KDG1, ZN/LDG2, WS/KDG), zlokalizowana jest przepompownia ścieków (teren K), zlokalizowana jest sieć średniego napięcia wraz ze strefą ochronną, znajdują się istotne bariery przestrzenne – zabudowa usługowa przy ul. [...] (teren U), część ul. [...] (teren KDG), nie wskazano w projekcie Planu z tego względu dodatkowych obostrzeń. Zachowanie tych terenów jako zieleń naturalna z zakazem zabudowy skutecznie ochroni je przed degradacją, niezależnie od decyzji odnośnie objęcia tego terenu dodatkową ochroną przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody i wypełnia nakreślony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg kierunek oznaczony symbolem OC-3 terenu obszarów cennych przyrodniczo bez prawa zabudowy, które w przyszłości (docelowo) mogą stać się użytkami ekologicznymi i gdzie zaleca się zakaz wszelkiej ingerencji mogącej zakłócić naturalne procesy zachodzące w przyrodzie. Argumentacja ta, nawiązująca do ochrony przyrody, a także uwzględnienia dotychczasowego zagospodarowania oraz interesów skarżącego, została przedstawiona także w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W odpowiedzi tej organ przytoczył nadto obszerne fragmenty Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg, odnoszące się do obszarów cennych przyrodniczo: OC-3 i OC-1. Powyższe okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują na to, że przeznaczenie terenu stanowiącego nieruchomość skarżącego oraz ustalenia odnoszące się do tego terenu, zawarte w Planie, w tym w § 12, nie noszą cech dowolności, czy też przekroczenia władztwa planistycznego. Organ dokonał wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Uwzględnił wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), istniejący stan zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Nadto, organ kierował się koniecznością przyjęcia norm Planu nienaruszających ustaleń Studium (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Oparł się także na analizie środowiskowej (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), tj. Waloryzacji przyrodniczej miasta Kołobrzeg sporządzonej w 2015 r. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 11 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad czy trybu sporządzania MPZP powodującego nieważność MPZP w całości lub w części. Zarzut ten został skonkretyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odniesienie się do poszczególnych tez zawartych w tym uzasadnieniu rozpocząć należy od spostrzeżenia, że błędne jest stanowisko skarżącego, według którego, trudno ustalić jaki jest docelowy stan zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] i [...]. W myśl § 10 Planu, dla terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] o powierzchni ok. [...] ha, [...] o powierzchni ok. [...] ha, ustala się: 1) przeznaczenie: tereny drogi publicznej klasy głównej; 2) zasady zagospodarowania: a) szerokości w liniach rozgraniczających zmienne pokrywające się z granicami terenu elementarnego, b) dopuszczenie: - obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego drogi, - infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą; c) zakaz: zabudowy, z zastrzeżeniem lit. b; Bezpodstawny jest również omawiany zarzut w zakresie podnosi błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 15 us. 2 pkt 11 oraz art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Natomiast zgodnie z art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jest zatem oczywiste, że jeśli w planie miejscowym ustalono tymczasowy sposób zagospodarowania, to co do zasady nie wchodzi w grę wykorzystywanie w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Nie budzi także wątpliwości, że nie jest wykluczone ustalenie tymczasowego sposobu zagospodarowania zgodnego z dotychczasowym wykorzystaniem. Ustalenia Planu nie wprowadzają w tej mierze unormowań sprzecznych z przepisami art. 15 ust. 2 pkt 11 oraz art. 35 u.p.z.p. Określona przez wnoszącego kasację "rezerwa terenu" pod drogi publiczne, którą dostrzegł w § 9, § 10 i § 11 Planu, to przeznaczenie terenu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1, a nie przeznaczenie tymczasowe, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Tymczasowe zagospodarowanie terenów [...]zostało ustalone w § 10 pkt 3 Planu miejscowego. Dopuszczenie: - przeznaczenia: tereny zieleni objętej formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, - poza mogącymi występować na terenie elementarnym siedliskami przyrodniczymi: ciągów pieszo-rowerowych oraz ścieżek pieszych (w tym edukacyjnych z tablicami informacyjnymi i ławkami) i rowerowych wyłącznie o nawierzchni przepuszczalnej, - lokalizacji hydrotechnicznych urządzeń i instalacji ochronnych, infrastruktury technicznej, budynków i budowli służących obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu i geodezyjnemu, nie uniemożliwia w przyszłości realizacji zagospodarowania wynikającego z przeznaczenia podstawowego. To samo dotyczy zakazów: - zabudowy, z zastrzeżeniem lit. b tiret drugie i trzecie, - grodzenia, - nasadzeń. Tymczasowe zagospodarowanie nie tylko nie jest sprzeczne z przeznaczeniem podstawowym, ale jest z nim spójne, pozwalając na jego realizację w przyszłości. Ocena ta jest oczywista w odniesieniu do terenów zieleni oraz ciągów pieszo-rowerowych oraz ścieżek pieszych (w tym edukacyjnych z tablicami informacyjnymi i ławkami) i rowerowych wyłącznie o nawierzchni przepuszczalnej. Wątpliwości może budzić możliwość lokalizacji hydrotechnicznych urządzeń i instalacji ochronnych, infrastruktury technicznej, budynków i budowli służących obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu i geodezyjnemu. Jak jednak wynika z uzasadnienia Projektu Planu, wzięto pod uwagę m.in. potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa poprzez zastosowanie zasad i warunków zagospodarowania terenu z uwzględnieniem strefy ochronnej terenu zamkniętego kompleksu wojskowego K-4252 Kołobrzeg (PO Kołobrzeg) i ograniczenie wysokości obiektów budowlanych do 9 m n.p.t. Ponadto, przyjęte ustalenia nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w pasie terenu, o którym mowa w ust. 2, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. W tym miejscu w związku z wywodami skarżącego warto podkreślić, że istotą planów miejscowych jest to, że stanowią podstawę prawną dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W dalszej kolejności zauważyć należy, że wiążące w zakresie tymczasowego sposobu wykorzystania terenów [...] są ustalenia § 10 pkt 3 planu miejscowego. Natomiast dopuszczenie funkcjonowania zabudowy usługowej istniejącej w dniu wejścia w życie Planu dotyczy obszaru wskazanego na Rysunku Planu w granicach terenu [...] przy czym także tego terenu dotyczą nadto ustalenia wprowadzone przepisem § 12 pkt 2 lit. a-c. Wbrew kolejnemu twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie ma sprzeczności pomiędzy ustaleniami zawartymi w § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 10 pkt 3 Planu miejscowego. Drugi z tych przepisów stanowi normę szczególną, odnoszącą się jedynie do terenu [...] – drogi publicznej klasy głównej. Ponadto, unormowanie tymczasowe zawarte w § 10 pkt 3 Planu, jak wyżej zasygnalizowano, z uwagi na swój charakter nie stanowi przeszkody w realizacji przeznaczenia podstawowego. Zbyt daleko idący jest wniosek, według którego, ustalenie zawarte w § 10 pkt 3 lit. a), tj. zachowania powierzchni biologicznie czynnej, nie mniejszej niż 95 % terenu elementarnego, jest nakazem obowiązującym także w trakcie realizacji drogi publicznej klasy głównej. Biorąc pod uwagę całość unormowania zawartego w § 10 pkt 1-3 Planu, należy przepis § 10 pkt 3 lit. a rozumieć jako odnoszący się do przeznaczenia dopuszczalnego, a więc nieobowiązującego w trakcie realizacji przeznaczenia podstawowego. Brak określenia dopuszczalnych poziomów hałasu w § 10, wynikający z ustalenia zawartego w § 10 pkt 4, nie oznacza naruszenia prawa. Wnoszący kasację nie wskazał zresztą przepisu powszechnie obowiązującego naruszonego tym ustaleniem. Nie jest skuteczny zarzut przepisów § 6, § 8 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 140 k.c. przez ich niewłaściwe niezastosowanie i pominięcie, że wprowadzenie w § 12 pkt 2 lit. a) tiret piąte zaskarżonej Uchwały nowo tworzonej struktury językowej - tj. połączenia wewnętrznie sprzecznych spójników "i/lub"' - koniunkcji i alternatywy łącznej, skutkuje nakazem posiadania dwóch źródeł zaopatrzenia budynków w ciepło, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącego, a ponadto czyni zaskarżoną Uchwałę w tym zakresie niezrozumiałą dla adresatów i świadczy ojej wadliwości. Zgodnie z § 143 Załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej: Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis § 6 Załącznika do rozporządzenia stanowi, że: Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W myśl § 8 Załącznika do rozporządzenia: 1. W ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. 2. W ustawie należy unikać posługiwania się: 3) nowo tworzonymi pojęciami lub strukturami językowymi, chyba że w dotychczasowym słownictwie polskim brak jest odpowiedniego określenia. Wbrew zarzutowi, sformułowanie w § 12 pkt 2 lit. a Planu miejscowego nakazu "zaopatrzenia w ciepło z miejskiej centralnej ciepłowni znajdującej się na poza obszarem planu istniejącą i projektowaną na obszarze planu i poza nim siecią ciepłowniczą, i/lub w oparciu o realizację grupowych i indywidualnych źródeł ciepła realizowanych z zastosowaniem urządzeń wykorzystujących paliwa niepowodujące ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza", nie stanowi istotnego naruszenia stosowanych odpowiednio zasad techniki prawodawczej. Nakaz stanowi w istocie dopuszczenie możliwości korzystania ze źródeł ciepła w postaci: - miejskiej centralnej ciepłowni, - grupowych i indywidualnych źródeł ciepła realizowanych z zastosowaniem urządzeń wykorzystujących paliwa niepowodujące ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza, - obu tych źródeł jednocześnie. Jest oczywiste, że połączenie różnych źródeł zaopatrzenia w ciepło jest nie tylko możliwe ale także w praktyce spotykane. Celem omawianego unormowania jest wykluczenie źródeł ciepła niespełniających wymogu "niepowodowania ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza". W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.