II OSK 1810/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska -Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. i M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 177/23 w sprawie ze skargi S.B. i M.B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: WINB-WOA.7721.4.32.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania P.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 177/23 oddalił skargę S.B. i M.B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej: "WINB") z 16 stycznia 2023 r., znak: WINB-WOA.7721.4.32.2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej: "PINB") z 25 listopada 2022 r., nr PINB.SO.520.12.2020.2.AS, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "p.b.", a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości L., gmina B., jednocześnie udzielając A. i P.B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową wskazanego budynku i zobowiązując ww. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.B. i M.B. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: I. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. polegające na nieuwzględnieniu skargi, wskutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń polegających na zaniechaniu zweryfikowania ustaleń w zakresie dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, w szczególności zakresu dysponowania i aktualnego usytuowania budynku w oparciu o przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Kielcach operat z [...] sierpnia 2022 r., za numerem [...], oraz wydane postanowienie Sądu Rejonowego w Starachowicach z 25 listopada 2022 r., sygn. akt I Ns 453/17, co doprowadziło do błędnego uznania, iż przedłożony przez uczestników A. i P.B. projekt budowlany zamienny spełnia warunki określone w art. 35 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności wymagania opisane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i brak jest przeszkód do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy przedłożony przez inwestorów projekt zamienny takim warunkom nie odpowiadał, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem; II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegające na nieuwzględnieniu skargi, wskutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń polegających na niezawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie, pomimo istnienia przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego dokumentacji geodezyjnej, a nadto pomimo wydania orzeczenia Sądu Rejonowego w Starachowicach z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt. I Ns 453/17, na mocy którego doprowadzono do rozgraniczenia nieruchomości, na której usytuowano budynek inwestorów, podczas gdy "toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest przesłanką zawieszenia postępowania" (tak: NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt: II OSK 1750/11) co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazali, że zarówno w dacie wydania decyzji WINB z 16 stycznia 2023 r. jak i w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 25 listopada 2022 r., istniało w obrocie prawnym orzeczenie Sądu Rejonowego w Starachowicach z 14 listopada 2022 r., sygn. akt. I Ns 453/17, które rozstrzygało (nieprawomocnie) kwestie zasięgu prawa własności inwestora. Zgodnie z treścią ww. postanowienia zakres prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane A. i P.B. uniemożliwiał usytuowanie wznoszonego budynku nie tylko w takiej odległości od granicy z działką skarżących jaka została przyjęta w kwestionowanym projekcie, ale także w ogóle na tej działce, tj. dz. nr [...] budynek ten nie mógłby się "zmieścić" tak by zachowane były określone przepisami prawa odległości od wszystkich granic działki. Ponadto w ocenie skarżących uzasadnione było zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Prowadzenie postępowania, w zupełnym pominięciu już wydanego rozstrzygnięcia i wynikających z przyjętego do zasobu ustaleń operatu z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] może prowadzić do rażącego naruszenia przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika wskazał, że sam fakt przyjęcia operatu z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] do zasobu nie przesądza o przebiegu granicy zwłaszcza, że w zasobie znajdują się inne, sprzeczne z nim operaty z lat 2013, 2015, 2017, 2020, które potwierdzają wersję inwestorów. Ponadto podkreślono, że postanowienie Sądu o rozgraniczeniu nie wywołuje skutków prawnych ponieważ jest nieprawomocne, gdyż wniesiona została apelacja. Zaznaczono również, że postanowienie dotyczy projektu zamiennego, wynikającego ze zmiany wysokości budynku, a nie jego usytuowania. Lokalizacja budynku została zatwierdzona pierwotnym, prawomocnym pozwoleniem na budowę, które pozostaje w obrocie prawnym. Podkreślono, że budynek wzniesiony został na podstawie ważnego pozwolenia, a zmiana granic w toku procesu nie powinna automatycznie podważać legalności budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Skarżący zarzucili, że przedłożony przez A. i P.B. zamienny projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w art. 35 p.b. ponieważ nie uwzględnia rzeczywistego położenia granicy pomiędzy działką inwestorów, a działką skarżących, która to granica ustalona została w toku postępowania rozgraniczeniowego (I NS 453/17). Ponadto nie wzięto pod uwagę przyjętego do zasobu geodezyjno-kartograficznego operatu technicznego zawierającego szkic graniczny, w oparciu o który wydano postanowienie o rozgraniczeniu. W odniesieniu do powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji (art. 34 p.b.). Z projektu zagospodarowania działki nr [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, że kopia mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt, opatrzona została klauzulą uwierzytelniającą, określającą datę wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu [...] maja 2020 r. Utrwalony jest pogląd, według którego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej klauzulą uwierzytelniającą, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym (por. m.in. wyroki NSA z: 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18 i 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19; publ.: CBOSA). Organ architektoniczno-budowlany musi się zatem jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, działający w odrębnym trybie. Zatem w sytuacji gdy inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu nawiązujący do stanu aktualnie wynikającego z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie można kwestionować tych ustaleń (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3257/19; publ.: CBOSA). Stanowisko przedstawione w powołanych powyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ nie był uprawniony do kwestionowania oficjalnych map w związku z nieprawomocnym wówczas ustaleniem z innego postępowania lub na podstawie konkurencyjnych operatów, które nie stały się jeszcze podstawą zmiany w ewidencji. Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania mimo toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. W odniesieniu do powyższego Sąd wyjaśnia, że ewentualne błędy w dokumentacji geodezyjnej (np. błędne wskazanie granicy) mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) po zmianie stanu prawnego, a nie są przeszkodą paraliżującą bieżące postępowanie oparte na aktualnych w dacie orzekania dokumentach (por. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3141/19; publ.: CBOSA). Nowa okoliczność (prawomocne rozgraniczenie stwierdzające przekroczenie granicy) może być zatem podnoszona w trybie nadzwyczajnym, nie zaś jako argument podważający prawidłowość wyroku Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że sam fakt toczenia się sporu granicznego (niezakończonego prawomocnie) nie obliguje organu do zawieszenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) dopóki w obrocie funkcjonują mapy z klauzulą urzędową potwierdzającą dotychczasowy stan. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że organ ma obowiązek orzekać na podstawie aktualnych dostępnych, oficjalnych dokumentów. Wobec powyższego fakt, że postanowienie o rozgraniczeniu stało się prawomocne w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zmienia oceny prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji w kontekście kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organy nie mogły się opierać na nieprawomocnym orzeczeniu ani szkicach, które nie stały się podstawą zmiany w ewidencji gruntów. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.