II OSK 1824/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska -Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 289/22 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r. nr 226/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 289/22, oddalił skargę D. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2022 r., nr 226/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 3 stycznia 2022 r., nr 1/2022, nakazującą skarżącej rozbiórkę garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. (...) w B., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych stwierdziły, że przedmiotowy garaż został zrealizowany przez skarżącą bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zainicjowały procedurę legalizacji nakładając obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, organ zobligowany był, stosownie do treści art. 49b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Sąd uznał, że posadowienie garażu w miejscu gdzie wcześniej istniał budynek, który został następnie rozebrany, nie ma wpływu na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, podobnie jak uzgodnienie inwestycji ze wspólnotą, zarządcą czy gminą. W skardze kasacyjnej D. P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie pominiętego zarzutu - dotyczącego naruszenia art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w wyniku braku w zgromadzonym materiale dowodowym dokumentacji sporządzonej na nazwisko inwestora w dacie posadowienia garażu, tj. D. Ś. (nie P.) - winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji; - art. 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie - z udziałem skarżącej nieprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - naruszył fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę zaufania do władzy publicznej, nie weryfikując należycie, czy zgłoszenie zamiaru budowy garażu istotnie (jak to błędnie przyjęto) nie miało miejsca, m.in. poprzez zaniechanie zwrócenia się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub organu administracji architektoniczno-budowlanej o informację, czy stosowne zgłoszenie lub związana z nim dokumentacja nie widnieje na poprzednie nazwisko skarżącej (Ś.) i przyjmując niejako apriorycznie, że niemożność przedłożenia przez skarżącą stosownej dokumentacji oznacza jej brak; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. z art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ administracyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do popełnienia istotnego błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia budowy garażu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: pisma skarżącej z 27 sierpnia 2020 r. i z 4 września 2020 r. skierowanego do Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B. – na okoliczność, że skarżąca we własnym zakresie podejmowała wszelkie starania o uzyskanie złożonego zgłoszenia budowy garażu i związanej z nim dokumentacji, twierdzenia skarżącej, zgodnie z którymi dokumentacja ta została przekazana do określonych instytucji polegają na prawdzie, przyjmowanie, że skarżąca nie wystąpiła ze zgłoszeniem budowy w oparciu o rzekome oświadczenie, iż nie miała świadomości uzyskiwana zezwoleń na budowę jest w świetle ww. pisma nieuprawnione; pisma skarżącej z 3 września 2020 r. skierowanego do Towarzystwa Budownictwa Społecznego w B. – na okoliczność, że skarżąca we własnym zakresie podejmowała wszelkie starania o uzyskanie złożonego zgłoszenia budowy garażu i związanej z nim dokumentacji, twierdzenia skarżącej, zgodnie z którymi dokumentacja ta została przekazana do określonych instytucji polegają na prawdzie, przyjmowanie, że skarżąca nie wystąpiła ze zgłoszeniem budowy w oparciu o rzekome oświadczenie, iż nie miała świadomości uzyskiwana zezwoleń na budowę jest w świetle ww. pisma nieuprawnione; pisma skarżącej z 15 września 2020 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. – na okoliczność, że skarżąca wykazywała inicjatywę w zakresie postępowania dowodowego, zwracała się do organu z prośbą o wystąpienie do MZGM w B. i TBS w B. o uzyskanie wszelkich dokumentów, stanowiących podstawę do uzyskania zgody na budowę w garażu, przyjmowanie, że skarżąca nie wystąpiła ze zgłoszeniem budowy w oparciu o rzekome oświadczenie, iż nie miała świadomości uzyskiwana zezwoleń na budowę jest w świetle ww. pisma nieuprawnione Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji tego stwierdzenia zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zasadniczym celem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, realizujących kompetencje przewidziane w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, była kontrola zgodności z wymogami Prawa budowlanego wybudowanego przez skarżącą kasacyjnie jako inwestora w 2009 r. garażu na działce nr [...] w B., będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej (...) zarządzanej przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego w B.. Z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego niekwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie wynika, że na budowę przedmiotowego garażu skarżąca uzyskała zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej (...) wyrażoną w uchwale nr 6/2009 z 9 kwietnia 2009 r. podjętej w trybie ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903). Bezsporny również w niniejszej sprawie był fakt, że garaż wybudowany przez skarżącą kasacyjnie zlokalizowany został w tym samym miejscu, w którym poprzednio usytuowany był garaż S. K.. Mocą wskazanej uchwały skarżąca kasacyjnie uzyskała zgodę Wspólnoty na zajęcie gruntu w celu wybudowania garażu. Przy tym w § 2 pkt 3 uchwały wskazano, że skarżąca kasacyjnie "postawi swój garaż do końca czerwca – 2009 r.", a w § 2 pkt 5 uchwały wyraźnie stwierdzono, że "prace winny być wykonane zgodnie z Prawem budowlanym i obowiązującymi przepisami pod nadzorem osoby uprawnionej". Już tylko z tych ujawnionych i niekontrowersyjnych okoliczności wynika niezaprzeczalna odrębność cywilistycznie pojmowanej zgody Wspólnoty na inwestycyjne wykorzystanie jej działki wyrażonej w uchwale od wymogów Prawa budowlanego determinujących legalną realizację obiektów budowlanych. Pozostałe okoliczności i nasuwające się na ich tle wnioski wynikające ze zgromadzonego materiału tylko powyższą tezę wspierają ugruntowując stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji odnośnie samowoli budowlanej, której w odniesieniu do wskazanego garażu dopuściła się skarżąca. Pozyskanie bowiem zgody Wspólnoty na budowę garażu w określonym miejscu na działce wyczerpywało wyłącznie jeden z wielu warunków legalnej budowy garażu, a mianowicie w ten sposób skarżąca uzyskała prawo do dysponowania wskazaną wyżej działką na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Poza tym zobligowana była do zadośćuczynienia obowiązkowi uzyskania właściwej zgody budowlanej, zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który w dacie inwestycji stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organy uznały, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował, że budowa garażu wymagała, w świetle wyjątku przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia. Tej kwalifikacji w toku postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego, w tym w podstawach kasacyjnych nie zakwestionowano, co czyni niemożliwym kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie przez Sąd a quem. Istota zastrzeżeń skarżącej kasacyjnie koncentruje się jednak konsekwentnie na braku wystarczającego materiału dowodowego, który mógłby usprawiedliwiać stwierdzenie, że doszło do samowolnej budowy garażu uzasadniającej wszczęcie i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wbrew potrzebie wynikającej z istotnych okoliczności sprawy, organy nie poczyniły żadnych starań o to, aby zweryfikować, czy w 2009 r. właściwe organy nie udzieliły skarżącej na jej ówczesne nazwisko "Ś." zgód budowlanych (w tym zakresie skarżąca zamiennie i równorzędnie traktuje uzyskanie pozwolenia na budowę i dokonanie zgłoszenia, co wynika chociażby z treści skargi do Sądu pierwszej instancji) na budowę przedmiotowego garażu. Organy nadzoru budowlanego natomiast, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz zasobów urzędowych, w tym informacji uzyskiwanych od organów architektoniczno–budowlanych o wydanych zgodach budowlanych, ustaliły, że skarżąca jako inwestor nie uzyskała pozwolenia na budowę ani nie dokonała zgłoszenia budowy garażu, co uprawniało organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia samowoli budowlanej i zainicjowania postępowania legalizacyjnego stwarzającego inwestorowi możliwość przywrócenia stanu zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji. Na stwierdzony obiektywny fakt samowoli budowlanej nie miała wpływu ani lokalizacja garażu w tym samym miejscu co poprzedniego obiektu o takiej samej funkcji, ani uzyskanie zgody Wspólnoty na inwestycyjne wykorzystanie działki poprzez budowę na niej garażu. Z kolei forsowaną przez skarżącą kasacyjnie potrzebę poszerzenia poszukiwań zgód budowlanych wydanych na budowę garażu na jej poprzednie nazwisko - "Ś.", podważają wnioski wywodzone bezpośrednio ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym z treści protokołu oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 24 sierpnia 2020 r., z pisma skarżącej z 8 września 2020 r., treści jej zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 18 grudnia 2020 r. zobowiązującego do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w toku procedury legalizacyjnej oraz skargi do Sądu pierwszej instancji. Z dokumentów tych wynika przede wszystkim, że przed realizacją garażu skarżąca uzyskawszy zgodę Wspólnoty na budowę garażu oraz przekazawszy dokumenty związane z budową garażu do Gminy Miejskiej B. pozostawała w przekonaniu, że dokonanie pozostałych formalności związanych z budową garażu należy do Wspólnoty, w tym jej zarządcy czy też miała przeświadczenie, że spełniła wszystkie warunki, żeby wybudować go legalnie. Pozostawanie przez skarżącą w przekonaniu, że zarządca dokona wszystkich formalności, w tym zgłoszenia, które spowoduje, że garaż będzie posadowiony legalnie potwierdza, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia we własnym zakresie. Skoro w dacie budowy garażu skarżąca pozostawała w przeświadczeniu, że posiadana przez nią zgoda Wspólnoty wraz z dokumentami potwierdzającymi rozbiórkę poprzedniego obiektu przedłożone do Gminy wyczerpują jej obowiązki warunkujące zgodne z prawem wybudowanie garażu, to ujawnione w trakcie oględzin informacje odzwierciedlone w treści protokołu zaakceptowanego własnoręcznym podpisem skarżącej kasacyjnie, że "inwestor nie posiada pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych" (garażu), w pełni usprawiedliwiały działania organów nadzoru budowlanego zmierzające do usunięcia stwierdzonej samowoli. Poza tym okolicznością dodatkowo potwierdzającą brak uzyskania przez skarżącą właściwej zgody budowlanej na budowę garażu w 2009 r. była podjęta przez nią w dniu 14 lipca 2021 r., czyli już w toku kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania nadzorczego, próba doprowadzenia garażu do stanu zgodności z prawem poprzez dokonanie zgłoszenia budowy tego obiektu (już wybudowanego), która spotkała się z oczywistym sprzeciwem Starosty B. wyrażonym w decyzji z 18 sierpnia 2021 r., nr 728. W świetle bowiem przepisów art. 30 ust. 6 pkt 4 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne dokonanie skutecznego zgłoszenia budowy obiektu po jego zrealizowaniu. W tych okolicznościach nie ma wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające spełniające standardy wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ustalając w jego toku okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia oraz formułując wnioski mogące stanowić podstawę prawidłowego załatwienia sprawy. Przede wszystkim trafnie ustalono, że doszło do samowoli budowlanej w zakresie budowy garażu w 2009 i w konsekwencji adekwatnie wdrożono tryb legalizacyjny przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego dając inwestorowi możliwość przywrócenia samowoli do stanu zgodności z prawem. W tym zakresie NSA nie dostrzegł sugerowanych przez skarżącą kasacyjnie braków postępowania wyjaśniającego, które mogłyby podważyć ocenę organów, potwierdzoną przez Sąd quo odnośnie potrzeby usunięcia skutków samowoli budowlanej. W konsekwencji, zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie wnioski dowodowe uznać należało za nieprzydatne dla kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Przy tym zaznaczyć należy, że stan wiedzy skarżącej w 2009 r. odnośnie zakresu jej obowiązków związanych z budową garażu w żadnym razie nie stanowił przeszkody we wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania mającego na celu usunięcie skutków samowoli budowlanej, do której za przyczyną działań inwestycyjnych skarżącej doszło czy też nie zwalniał jej jako inwestora z odpowiedzialności za tą samowolę. Z samej treści uchwały z 9 kwietnia 2009 r. obejmującej zgodę Wspólnoty na budowę przez skarżącą garażu wynikało, że "prace winny być wykonane zgodnie z Prawem budowlanym i obowiązującymi przepisami pod nadzorem osoby uprawnionej" (§ 2 pkt 5), a podmiotem, którym miał wykonać garaż była skarżąca kasacyjnie – wówczas D. Ś. (§ 2 pkt 3). O ile zatem zgodę na budowlane wykorzystanie działki należącej do Wspólnoty musiał udzielić podmiot uprawniony, o tyle w świetle przepisów Prawa budowlanego pozostałe wymogi prawnobudowlane powinien był wypełnić inwestor, czyli równoprawny uczestnik procesu budowlanego, którego rola w każdym, nawet najmniej nieskomplikowanym procesie jest taka sama, a polega na zorganizowaniu procesu budowy, w tym na zadośćuczynieniu wszelkim wymogom Prawa budowlanego polegającym m.in. na uzyskaniu wymaganych zgód budowlanych (pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie robót). Brak wykonania przez skarżącą wymaganych w legalizacji samowoli budowlanej obowiązków skonkretyzowanych w postanowieniu organu pierwszej instancji z 18 grudnia 2020 r. uprawniał organ, na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego garażu, co trafnie potwierdził w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, a przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie nosi znamion uchybienia przepisom postępowania wskazanym w podstawach kasacyjnych, w tym art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd a quo zaspokoił wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wymagany prawem przedstawiając stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione powyższych elementów składowych bądź wówczas, gdy uzasadnienie zawiera wprawdzie te elementy, ale jest wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, i tym samym nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd lub oceny obu tych części. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że Sąd pierwszej instancji poddał ocenie motywację organu, która legła u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.