II OSK 1829/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant: asystent sędziego Monika Ziębicka, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 466/22 w sprawie ze skargi R.D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr 440/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki lądowiska dla helikopterów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 marca 2023 r., II SA/Wr 466/22 oddalił skargę R.D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 26 kwietnia 2022 r., nr 440/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 8 lutego 2022 r., nr 27, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., nakazał skarżącemu rozbiórkę lądowiska dla helikopterów na działce nr ew. [...] w S., składającego się z trzech kontenerów o konstrukcji stalowej, ogrodzenia, szlabanu zabezpieczającego wjazd z drogi publicznej na plac postojowy, a także ciągów komunikacyjnych dla pieszych z drewnianych podkładów kolejowych. R.D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 ze zm.), dalej: p.l., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu na gruncie niniejszej sprawy i braku dokonania subsumpcji treści normy prawnej do stanu faktycznego ustalonego na gruncie przedmiotowego postępowania, a co za tym idzie pominięciu wykładni systemowej, funkcjonalnej, celowościowej i literalnej przedmiotowego przepisu, co doprowadziło do wydania przez organy administracji publicznej dwóch nieodpowiadających prawu decyzji administracyjnych, a następnie usankcjonowaniu ich bytu w obrocie prawnym przez wydanie zaskarżonego wyroku; 2) art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez PINB, że ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych o wysokości 1,65 m wymaga pozwolenia na budowę, a co najmniej skutecznego zgłoszenia, podczas gdy z przepisu powyższego w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania przez PINB wynika, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, wobec czego ogrodzenie o wysokości 1,65 m nie wymaga nawet zgłoszenia w ramach prawa do dysponowania działką, co nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez żaden z organów administracji publicznej ani Sąd; 3) art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i uznanie, że trzy kontenery znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości (jeden o konstrukcji stalowej i wymiarach 2,44 m x 6,04 m i wysokości 2,54 m przeznaczony na cele gospodarcze; drugi o konstrukcji stalowej i wymiarach 2,44 m x 6,04 m i wysokości 2,54 m przeznaczony na cele gospodarcze; trzeci o konstrukcji stalowej i wymiarach 3,06 m x 6,10 m i wysokości 3,00 m przeznaczony na cele socjalno-mieszkalne) nie stanowią budynku ani też nie powinny zostać uznane jako tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, a stanowią całość techniczno-użytkową lądowiska wraz z innymi elementami wskazanymi w zaskarżonej decyzji i powinny być rozpatrywane jako całość i element konieczny lądowiska; 4) art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i uznanie, że wykonanie "utwardzonego żwirem placu postojowego dla samochodów" wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bez wykazania jednocześnie okoliczności, czy utwardzony plac może pomieścić do 10 pojazdów osobowych i przyjęciu w sposób automatyczny ustaleń PINB, że roboty polegające na utwardzeniu podlegają wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę; 5) art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że cała "inwestycja lądowiska", tj. trzech kontenerów opisanych jak wyżej oraz ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych o wysokości 1,65 m, szlabanu zabezpieczającego wjazd z drogi publicznej na plac postojowy, ciągów komunikacyjnych dla pieszych z drewnianych podkładów kolejowych, wymagają rozbiórki jako samowola budowlana, podczas gdy całe lądowisko wraz z konieczną infrastrukturą regulowane jest przez prawo lotnicze, a nie prawo budowlane, czym PINB, wydając decyzję o nakazie rozbiórki, wyszedł ponad swoje kompetencje, a nadto dokonał wykładni rozszerzającej co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i przedstawienia w tym zakresie dokumentów do innych wyżej wskazanych części składowych lądowiska, a DWINB utrzymał w mocy błędną decyzję; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez nierozpoznanie argumentów podnoszonych przez skarżącego w skardze na ww. decyzję DWINB, co w konsekwencji spowodowało wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji. w której prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że zrealizowanie przez skarżącego poszczególnych obiektów nazwanych przez organy administracji publicznej jako infrastruktura lądowiska nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym postępowanie wszczęte przez PINB powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w sytuacji, w której organy administracji publicznej wydały decyzje administracyjne nakładające na skarżącego obowiązek, kontrola sądu powinna zaowocować uchyleniem decyzji DWINB i zaleceniem uchylenia decyzji PINB, a następnie zalecenia umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję DWINB z 26 kwietnia 2022 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał kontrolowany akt za zgodny z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącego kwestionującego w skardze zasadność nałożenia na niego obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego na działce nr ew. [...] w S. obiektu budowlanego stanowiącego lądowisko dla helikopterów. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, motywy zamieszczone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nawiązują do treści argumentacji zawartej w skardze, działanie organu nadzoru budowlanego Sąd poddał bowiem rozważeniu - ustosunkowując się do zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń - na płaszczyźnie zgodności z przywołanymi w skardze przepisami k.p.a. (art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1), p.b. (art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 10 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 1 i 4), a także p.l. (art. 2 pkt 5 i art. 93 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 4). Nie jest zrozumiałe postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 i art. 64 § 1 k.p.a., uwzględniając, że wymienione przepisy k.p.a. określają elementy konieczne podania oraz skutki jego wniesienia z brakami, które nie mogą podlegać uzupełnieniu, co w żaden uchwytny sposób nie pozwala powiązać zaznaczonych kwestii procesowych z uwarunkowaniami sprawy poddanej kontroli Sądu w zaskarżonym wyroku, w której w ramach wszczętego z urzędu postępowania legalizacyjnego została wydana decyzja nakazowa ze względu na niezastosowanie się przez skarżącego do rozstrzygnięcia zamieszczonego w postanowieniu PINB z 26 sierpnia 2020 r., zobowiązującego skarżącego do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1-2 p.b. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które prowadzą do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji w sprawie oceny stanu faktycznego jako odpowiadającego okolicznościom, z których zaistnieniem przepisy p.b. wiążą zastosowanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. Regulacja ta stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., organ nadzoru budowlanego stosuje przepis art. 48 ust. 1 p.b., tj. nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadniczy zarzut postawiony ocenie prawnej sformułowanej przez Sąd I instancji zasadza się na akcentowaniu przez skarżącego, że w zaskarżonym wyroku Sąd wadliwie przyjął, iż sporny obiekt jest poddany regulacji p.b., gdy tymczasem podlega on p.l., a zlokalizowane na terenie inwestycji jej poszczególne elementy - kontenery, utwardzenie i ogrodzenie wyłączone są spod reglamentacji prawnobudowlanej nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (dokonania zgłoszenia). Powyższe założenie w całości powinno jednakże zostać odrzucone, albowiem przyznać należy rację Sądowi I instancji w zakresie, w jakim odwołując się do treści art. 3 pkt 1 i 3 p.b., wskazał, że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane, na które składało się posadowienie na działce nr ew. [...] w S. na ogrodzonym terenie kontenerów o konstrukcji stalowej, wykonanie placu postojowego dla pojazdów, ciągów komunikacyjnych dla pieszych z drewnianych podkładów kolejowych wraz z urządzeniem przestrzeni pozwalającej na starty i lądowania helikopterów, doprowadziły do powstania stanowiącego całość techniczno-użytkową – lądowiska. Jako obiekt budowlany będący formą budowli (art. 3 pkt 3 p.b.) lądowisko nie zostało w świetle treści art. 29 ust. 1 p.b. zwolnione z wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę udzielanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, czego konsekwencją z racji niedopełnienia przez skarżącego tego obowiązku było przypisanie mu dopuszczenia się samowoli budowlanej poddanej regulacji art. 48-49a p.b., a w następstwie nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację lądowiska nakazanie jego rozbiórki, stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. Kwalifikacja nadana powstałemu obiektowi (budowla), jak i odnoszenie jej do powstałego w warunkach samowoli budowlanej "lądowiska" na gruncie przepisów p.b. pozostaje niezależne od sposobu definiowania tego pojęcia przez przepisy p.l. Uznaniu nałożonego na skarżącego nakazu rozbiórki za prawidłowy nie stoi na przeszkodzie traktowanie przez art. 2 pkt 5 p.l. jako lądowiska wyłącznie tego obszaru na lądzie, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego ruchu statków powietrznych. Powyższa definicja ma charakter techniczno-operacyjny i organy nadzoru budowlanego nie były nią związane, dokonując ocen mieszczących się w zakresie kontroli procesu inwestycyjnego, a nie bezpieczeństwa ruchu lotniczego i technicznej sprawności operacji startów/lądowań. Wydzielenie miejsca wykonywania operacji lotniczych od sąsiadującej z nim zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiających skarżącemu stworzenie warunków do właściwej realizacji usług świadczonych w zakresie wykonywania lotów widokowych pozostaje stąd bez znaczenia dla działań organów nadzoru budowlanego. Jeżeli przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania pozostawał obiekt budowlany stanowiący lądowisko helikopterów i zasady reglamentujące jego budowę były tymi, które determinowały przebieg postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji wynik sprawy, to pozbawione doniosłości prawnej jest odwołanie się przez skarżącego w skardze kasacyjnej do dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 10 i 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył wymienionych przepisów p.b. Ich niezastosowanie w sprawie było wynikiem kwalifikacji nadanej budowie, w świetle której skarżący nie posadowił na działce tymczasowych obiektów budowlanych (kontenerów), nie wybudował ogrodzenia i nie wykonał utwardzenia powierzchni gruntu jako odrębnych, samoistnych postaci robót budowlanych, lecz je zrealizował w ramach przedsięwzięcia budowlanego prowadzącego do powstania jednego obiektu obejmującego infrastrukturę zapewniającą możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, przez co zaznaczone obiekty (urządzenia) utraciły swój byt jako odrębne przedmioty reglamentacji prawnobudowlanej (przedmioty zwolnień wynikających z treści art. 29-30 p.b.). Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.