II OSK 1871/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 30/23 w sprawie ze skargi E. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 4 listopada 2022 r. nr SKO-4213/286/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz E. P. i B. P. solidarnie kwotę 1.364 (jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 30/23, oddalił skargę E. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 4 listopada 2022 r., nr SKO-4213/286/22, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z 30 grudnia 2021 r., nr GP.6730.71.2020, odmawiającą skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (kaczników typu ściółkowego) na dwa budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie do 200,172 DJP lub indyka w obsadzie do 296,232 DJP lub kaczek w obsadzie do 54,008 DJP w systemie ściółkowym (budynek K-1); przebudowie i zmianie sposobu użytkowania dwóch hal namiotowych na sprzęt rolniczy i płody rolne i dwóch budynków gospodarczych na cztery budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie do 202,860 DJP lub indyka w obsadzie do 300,216 DJP lub kaczek w obsadzie do 54,732 DJP w systemie ściółkowym (budynek K-2); przebudowie i zmianie sposobu użytkowania czterech budynków gospodarczych na cztery budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli kaczek w obsadzie w każdym budynku do 14,472 DJP w systemie bezściółkowym na rusztach (budynek K-3, K-4, K-5, K-6); budowie pięciu budynków inwentarskich dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie w każdym budynku do 293,244 DJP lub indyka w obsadzie w każdym budynku do 433,992 DJP w systemie ściółkowym (budynek K-7, K-8, K-9, K-10, K-11); budowie dziesięciu silosów paszowych; budowie dwóch zbiorników na odcieki z mycia kurników; budowie sześciu płyt fundamentowych i montażu na nich sześciu naziemnych zbiorników na gaz płynny (propan-butan); budowie dwóch szczelnych zbiorników przeciwpożarowych, o łącznej obsadzie drobiu całego przedsięwzięcia do 2824,296 DJP (w najbardziej niekorzystnej sytuacji), na terenie położonym w miejscowości Z., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] (obręb W.). Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że organ pierwszej instancji uznał, iż planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, ponieważ w związku z jej funkcjonowaniem, w zakresie pozyskiwania paszy oraz pozbywania się obornika, inwestor będzie korzystać z usług zewnętrznych podmiotów. W konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie określone w art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Jednocześnie organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, co uniemożliwiło ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z 18 lutego 2022 r., nr SKO-4213/33/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uchyliło decyzję Burmistrza S. z 30 grudnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji stojąc na stanowisku, że z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wynika, że organ pierwszej instancji ma oceniać w jaki sposób inwestor będzie prowadził gospodarstwo rolne, w tym pozyskiwał paszę czy wykorzystywał obornik, jak również nie ma zakazu korzystania z innych źródeł niż własne gospodarstwo rolne. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że istotne jest to, aby ustalić czy zachodzą wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a mianowicie czy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie oraz czy planowana inwestycja ma związek funkcjonalny z prowadzonym gospodarstwem rolnym, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego z inwestycją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wskazało, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić, czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie związana z gospodarstwem rolnym uwzględniając, że analiza i obliczenia ilości inwentarza, paszy czy gnojowicy nie są przedmiotem postępowania o warunkach zabudowy, a są badane w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero po uznaniu, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ powinien ocenić, czy zachodzą przesłanki z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prawomocnym wyrokiem z 1 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 208/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając sprzeciw E. D., J. M., T. M. i A. M., uchylił decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 18 lutego 2022 r. uznając, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, może się zdarzyć, że inwestycja związana ze zorganizowaniem wielkotowarowych ferm przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt, nie będzie mogła być prowadzona w ramach zabudowy zagrodowej, przy czym granica między tymi pojęciami musi być wyznaczona w oparciu o ustalenie wielkości gospodarstwa rolnego, zakresu planowanej działalności, w tym wielkości obsady. Sąd stwierdził, że skoro istniejące gospodarstwo rolne jest w stanie zapewnić produkcję jedynie 3% paszy dla planowanej wielkotowarowej produkcji zwierzęcej, nadto odbiór obornika i gnojowicy będzie możliwy wyłącznie poprzez podmioty zewnętrzne, to już z uwagi na te wartości nie jest spełniony wskazany w przedmiotowym przepisie warunek związku między planowaną zabudową a istniejącym gospodarstwem rolnym. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium to, że inwestorzy w niecałych 3% będą w stanie zapewnić paszę z ich gospodarstwa, zaś w 97% będą pozyskiwać paszę od innych dostawców oraz, że 100% obornika, pomiotu i gnojowicy będą wywozić z gospodarstwa innym podmiotom wskazuje na konieczność obsługi transportowej na poziomie nieprzystającym do jakiegokolwiek gospodarstwa funkcjonującego w warunkach zabudowy zagrodowej. W związku z tym Kolegium uznało, że planowana inwestycja będzie miała marginalny związek funkcjonalny z prowadzonym gospodarstwem inwestorów, a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynikało bowiem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której funkcjonują budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe, gospodarcze, stodoły oraz budynki inwentarskie o obsadzie zwierząt poniżej 210 DJP oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na terenie obszaru analizowanego brak jest zabudowy związanej z hodowlą zwierząt na tak dużą skalę jak planują inwestorzy, tj. w liczbie 2824,296 DJP. Ponadto, w obszarze analizowanym nie występują budynki o powierzchni zabudowy wynoszącej do 3900 m2, zaś takich budynków skarżący planują zrealizować aż 5. Nadto, w całym obszarze objętym analizą w poszczególnych zagrodach występują 2 lub 3 budynki inwentarskie, a nie jak w przypadku skarżących - 11. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie ogniskuje się wokół kwestii zasadności - jak wywodzą skarżący, a czemu oponują organy obu instancji - zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w świetle którego wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Sąd Wojewódzki zauważył, że kwestia ta została już wiążąco przesądzona w zapadłym uprzednio w tej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 208/22, uwzględniającym sprzeciw E. D., J. M., T. M. i A. M. od kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 lutego 2022 r. Z ww. wyroku wynika, że w odniesieniu do inwestycji planowanej przez skarżących nie może znaleźć zastosowania wyjątek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem wniosek skarżących powinien podlegać rozpoznaniu na ogólnych zasadach określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym z uwzględnieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Jednocześnie Sąd Wojewódzki za zasadne uznał stanowisko organów, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej na obszarze objętym analizą. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zauważył, że z wiążącej oceny prawnej sformułowanej w wyroku z 1 lipca 2022 r. wynika, że przez wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego oraz zapewnienie zrównoważonego rozwoju danego obszaru jako niedopuszczalne jawi się zrównywanie działalności prowadzonej w warunkach zabudowy zagrodowej z "hodowlą zwierzęcą typu przemysłowego", do jakiej Sąd zaliczył "planowaną inwestycję wielkotowarowej produkcji zwierzęcej". W skardze kasacyjnej E. P. i B. P., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji pod zabudowę przemysłową, czego skutkiem było przyjęcie przez organ administracyjny, że podstawą wniosku skarżących winien być art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a nie art. 61 ust. 4 tej ustawy, co przyczyniło się do niespełnienia przez skarżących przesłanek wskazanych w tym przepisie i w konsekwencji skutkowało wydaniem odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy planowana inwestycja skarżących dotyczy zabudowy zagrodowej, w związku z czym wniosek skarżących powinien zostać rozpatrzony w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.; - art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ administracyjny, że nie zaistniały podstawy do rozpatrzenia wniosku na podstawie niniejszego przepisu, czego skutkiem było przyjęcie błędnej podstawy prawnej przy rozpatrywaniu wniosku w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co przyczyniło się do niekorzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego skutkiem było przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyjątek pozwalający na pominięcie badania dotyczącego spełnienia przez planowaną inwestycję zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i powierzchowne określenie przesłanek niezastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi skarżących. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał jej zarzuty za zasadne, zarówno w wymiarze procesowym mającym wpływ na wynik sprawy, jak i w wymiarze materialnoprawnym przesądzającym o niewłaściwym efekcie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zasadne są kluczowe dla sprawy zarzuty naruszenia art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji błędnie opierając się na związaniu oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 208/22 ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Kolegium z 18 lutego 2022 r., dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Należy wyjaśnić, że zawarta w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uwzględniającym sprzeciw sąsiadów - oponentów inwestycji wykładnia relewantnych przepisów u.p.z.p. nie wiązała ani organu ani Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. W świetle art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może bowiem obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w tym przypadku inwestorów wnioskodawców, o których interesach bez ich udziału rozstrzygnięto. Przyjęcie wiążącego charakteru takiej oceny prawnej stanowiłoby naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów związanych z funkcjonowaniem państwa prawa (podobnie wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18). W związku z powyższym ocena prawna sformułowana w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym w wyniku wniesionego sprzeciwu ma charakter wiążący wyłącznie w takim zakresie, w jakim sąd jest uprawniony do kontroli decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zawarta w tym wyroku ocena prawna dotycząca wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mająca charakter merytoryczny, a więc wykraczający poza zakres oceny jaka mogła być sformułowana w rozpatrywanej sprawie, nie miała charakteru wiążącego. Usprawiedliwione są zarzuty błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki błędnie opierając się na związaniu oceną prawną co do wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zaakceptował nieprawidłową jego wykładnię, a w konsekwencji brak możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie. Dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie zabudowy zagrodowej decydujące znaczenie ma wykładnia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zagadnienia zabudowy zagrodowej oraz zasad ustalania warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji. Pojęcie to ma zasadnicze znaczenie dla właściwego zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie powyższego wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zależy od charakteru planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, jej związku z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. O ile pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie zostało zdefiniowanie na gruncie u.p.z.p., o tyle doczekało się bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśniającego jego istotę oraz znalazło swoje normatywne odzwierciedlenie w definicjach sformułowanych w innych aktach prawnych, tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem i ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82), zwanej dalej u.o.g.r.l., które pomocniczo mogą posłużyć do interpretacji tego pojęcia na gruncie u.p.z.p. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W myśl art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Z kolei w aktualnym i ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie, za zabudowę zagrodową uznaje się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna (np. wyroki NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 2951/19, z 14 listopada 2019 r., II OSK 3415/18). Innymi słowy tego rodzaju zabudowa stanowi zaplecze mieszkaniowo-gospodarcze dla gospodarstwa rolnego w znaczeniu określonym w art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), zwanej dalej k.c., który stanowi, że są to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Tym samym odstąpiono od wąskiego postrzegania współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednym podwórzu na rzecz gospodarstw, których wielkość a nawet rozproszenie zabudowy umożliwia prowadzenie nowoczesnej produkcji rolnej. Z przytoczonych wyżej definicji wynika, że zabudowę zagrodową charakteryzuje zarówno przynależność składających się na nią obiektów do gospodarstwa rolnego, jak i ich przydatność w produkcji rolniczej, której istotę ujawnia definicja działalności rolniczej zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2647), do której odsyła przepis art. 4 pkt 33 u.o.g.r.l. Działalność rolniczą powołane przepisy definiują jako działalność polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego oraz hodowlę ryb, a także działalność o określonych w ustawie minimalnych okresach przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost. Ani w ujęciu normatywnym ani w ujęciu orzeczniczym pojęcie "zabudowy zagrodowej" immanentnie związanej z gospodarstwem rolnym i prowadzaną tam działalnością (produkcją) rolną nie zostało uzależnione od skali czy charakteru tej działalności (kameralnego w konfrontacji z przemysłowo-fermowym). Podobnie, irrelewantne dla takiej kwalifikacji zabudowy pozostają kwestie, które w niniejszej sprawie wyeksponowane przez organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stały się przeszkodą do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a mianowicie brak samowystarczalności paszowej i utylizacyjnej gospodarstwa rolnego. Kryterium takiego nie konstytuuje żaden z wyżej przywołanych przepisów, w tym art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W sprawie doszło zatem do błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wykluczenie związku funkcjonalnego pomiędzy projektowaną zabudową a gospodarstwem rolnym skarżących, w sytuacji gdy gospodarstwo to nie zapewni 100% paszy dla planowanej obsady zwierzęcej i nie zagospodaruje 100% obornika i gnojownicy we własnym zakresie. Przedsięwzięcie skarżących kasacyjnie niewątpliwie wchodzi w zakres działalności rolniczej, w tym wyraźnie definicyjnie wyodrębnionej produkcji zwierzęcej typu przemysłowo-fermowego. Żaden z przepisów prawa nie uzależnia kwalifikacji budownictwa zagrodowego od skali produkcji rolniczej czy samowystarczalności gospodarstwa. Kluczowe znaczenie ma wyłącznie to, czy planowane obiekty zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym o określonej powierzchni. W przypadku wnioskodawców w niniejszej sprawie posiadane przez nich gospodarstwo ma charakter gospodarstwa rolnego. W jego skład wchodzą grunty rolne z budynkami i urządzeniami oraz inwentarzem, a wszystko razem stanowi zorganizowaną całość umożliwiającą prowadzenie produkcji zwierzęcej. Inwestycja polega zaś na przebudowie istniejących obiektów, budowie nowych i zasadniczo intensyfikacji dotychczas prowadzonej hodowli. Błędnie zatem uznano, że pozyskiwanie paszy dla inwentarza od dostawców zewnętrznych czy też dystrybucja obornika, pomiotu kurzego, gnojownicy poza gospodarstwo znoszą powiązania pomiędzy gospodarstwem a planowaną rozbudową budynkami inwentarskimi przeznaczonymi do produkcji zwierzęcej, wykluczając przyjęcie związku funkcjonalnego. O ile wykorzystywanie obornika ze swojej hodowli jako nawozu dla własnych gruntów rolnych czy wykorzystywanie wyprodukowanego w gospodarstwie rolnym zboża jako paszy dla zwierząt świadczy o związku hodowli z gospodarstwem, wzmacnia ten związek i w sposób oczywisty go uzasadnia, o tyle brak samowystarczalności produkcji zwierzęcej w zakresie paszy, jak i zagospodarowania obornika nie przekreśla związku funkcjonalno-organizacyjnego pomiędzy produkcją zwierzęcą a gospodarstwem. Przy analizie tego związku nie można wymagać więcej niż wynika z normatywnie określonego charakteru gospodarstwa rolnego ani pomijać powiązań infrastrukturalnych pomiędzy działalnością rolniczą a gospodarstwem skoro w skład gospodarstwa wchodzą oprócz gruntów rolnych i inwentarza również budynki i urządzenia, wszystko razem umożliwiające prowadzenie działalności rolniczej. Wyeksponować zatem należy jedność funkcjonalną gospodarstwa rolnego jako ziemi, budynków, sprzętu, praw, które służą produkcji rolniczej. W tym zakresie przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie była prawidłowa i doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który w przypadku zabudowy zagrodowej jest wykluczony. Nie ma normatywnych podstaw ku temu, aby w toku weryfikacji zabudowy zagrodowej koncentrować się na "obsłudze" gospodarstwa w zakresie dostaw paszy czy odbioru obornika. Wielkość planowanej produkcji zwierzęcej nie ma żadnego znaczenia dla oceny charakteru zabudowy jako zagrodowej. Wielkość produkcji rolnej jest istotna z punktu widzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ocena tych kwestii pozostaje w sferze kompetencji organów orzekających o środowiskowych uwarunkowaniach, które w niniejszej sprawie ustalił Burmistrz S. decyzją z 2 czerwca 2020 r. dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu na działkach nr [...],[...] obręb [...], gmina [...] w maksymalnej obsadzie 2824,296 DJP, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 13 listopada 2020 r. utrzymało tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., II SA/Po 1/21, oddalił skargę na decyzję Kolegium. W konsekwencji ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie byli uprawnieni do przypisywania zasadniczego znaczenia skali planowanej działalności hodowlanej akceptując argumentację organu odwoławczego nawiązującą do skomplikowanych wyliczeń poczynionych w analizie urbanistycznej, z naruszeniem kompetencji, w zakresie wielkości areału gruntów inwestorów i odpowiadających im możliwości produkcyjnych (pasze) oraz zdolności zagospodarowania we własnym zakresie obornika. W realiach sprawy bezpodstawnie zanegowano związek nowej zabudowy z prowadzonym wcześniej przez inwestora gospodarstwem rolnym, skoro nowa zabudowa ma zwiększyć skalę jego dotychczasowej hodowli. Znaczny stopień takiego zwiększenia związku funkcjonalnego z gospodarstwem nie unicestwia, ponieważ oznacza jedynie intensyfikację działalności wykonywanej już wcześniej w ramach gospodarstwa rolnego. Na potrzeby niniejszego postępowania wykreowano nienormatywną definicją hodowli zwierzęcej o charakterze przemysłowym wykorzystując ją jako bezpodstawny instrument ochrony środowiska i ładu przestrzennego mający przeciwdziałać produkcji rolnej takich dużych rozmiarów. Doprowadzono tym sposobem do naruszenia uprawnień wnioskodawców wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. do zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1. W świetle tego przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Bezpodstawnie wykluczono z możliwości zakwalifikowania do zabudowy zagrodowej produkcji zwierzęcej typu przemysłowo-fermowego, która stanowi działalność rolniczą. Wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest po to, aby umożliwić rolnikom rozwój bez względu na dobre sąsiedztwo, o które trudno dla inwestycji o specyficznym, często właśnie wyjątkowym charakterze determinowanym wielkością gospodarstwa. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącza wprawdzie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do zabudowy zagrodowej, lecz wyłącznie w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przytoczone zastrzeżenie potwierdza, że ustanowiony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyjątek od konieczności sprawdzania wymogów łączących się z zasadą dobrego sąsiedztwa obejmuje wyłącznie większe gospodarstwa rolne, mające przez to podwyższone możliwości produkcyjne. W konsekwencji powyższe rozwiązanie ułatwia rozwój działalności rolnej również wtedy, gdy przekracza ona swoimi rozmiarami, a co za tym idzie także stopniem specjalizacji i profesjonalizacji, przeciętny poziom, jaki można uzyskać w okolicznych, mniejszych gospodarstwach zagrodowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 3415/18). Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Powyższe rozważania potwierdziły zasadność sformułowanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4 u.p.z.p., skutkującą koniecznością uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a., gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. W konsekwencji Kolegium zobowiązane będzie do ponownego rozpoznania odwołania skarżących kasacyjnie zgodnie z oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Przy ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie do weryfikacji oprócz ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie po to, aby stwierdzić, czy wielkość gospodarstwa wnioskodawców ją przekracza umożliwiając ostatecznie zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., również pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji odmawiając bowiem ustalenia warunków zabudowy z powodu braku spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ustalił średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie oraz pominął weryfikację pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalnia zabudowę zagrodową wyłącznie ze spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nie zwalnia natomiast z obowiązku zadośćuczynienia pozostałym przesłankom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., w tym zgodności z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając je w kwocie obejmującej wpisy sądowe od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę skarbową od pełnomocnictw, opłatę sądową od wniosku o uzasadnienie wyroku oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika.