II OSK 2291/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 114/23, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 18 listopada 2022 r. nr DOA.7110.308.2022.AFI, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 114/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB), z dnia 18 listopada 2022 r. nr DOA.7110.308.2022.AFI. Poddaną kontroli Sądu I instancji GINB uchylił w całości decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 1 września 2022 r., znak: AP-2.7840.151.2022.JKO i umorzył postępowanie. Natomiast wskazaną powyżej decyzją Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z 31 grudnia 2021 r., nr 1350/21 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z infrastrukturą zasilającą na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w S. W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, co uniemożliwia Sądowi II instancji dokonania ich oceny z uwagi na gwarantowane prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej pełnym zakresie.; 2) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż dwie decyzje administracyjne o innym rozstrzygnięciu merytorycznym, co do istoty sprawy spełniają wymogi dwuinstancyjności postępowania; 3) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o przepisy całego rozporządzenia w sytuacji, w której winno się podać konkretną jednostkę prawną, aby umożliwić skarżącej wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto wskazanie w wyroku, iż tylko i wyłącznie przekroczenie dopuszczalnych norm może stanowić o istnieniu interesu prawnego, więc sama potencjalna możliwość nie stanowi o tym; 4) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 w związku z art. 33, art. 39, art. 74 ust. 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie, którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której ww. akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy, specjalistów oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części; 5) § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż projekt budowlany nie musi spełnić wymogów, o których mowa powyżej i tym samym osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia; 6) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez niedokonanie oceny ww. przepisów oraz uznanie, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżącej, pomimo że inwestycja narusza jej dobra chronione prawem i z tego powodu miała prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji. 7) art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 20 ust. 1 pkt 9 lit d rozporządzenia rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ww. przepisami i tym samym nieudowodnienie, iż obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, dóbr materialnych, czyli dla środowiska. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji nieruchomość skarżącej znajdują się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez projektowaną stację bazową i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że takie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Stronami postępowania są zatem właściciele nie tylko tych działek, na których przekroczono wynikające z przepisów normy ale na które dana inwestycja oddziałuje, niekoniecznie w sposób szkodliwy czy inwazyjny. Konieczność zachowania konkretnych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość, a jej właściciel musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości na interes prawny w postępowaniu, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowanie administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka wskazała, że skarżąca kasacyjnie pomimo przytoczenia poglądów wyrażonych w wyrokach sądów administracyjnych nie uzasadniła merytorycznie żadnego z postawionych przez siebie zarzutów. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała w jaki sposób odnoszą się one do stanu przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z uwagi na sposób sporządzenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia na wstępie, że błędy konstrukcyjne jakimi została obarczona rzutowały na ograniczoną możliwość jej merytorycznego rozpoznania. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice postępowania kasacyjnego. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (wyroki NSA z 2 grudnia 2025 r., III OSK 2811/24; z 28 października 2025 r., II GSK 1800/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (wyroki NSA z 3 lutego 2026 r., III OSK 1955/25; z 22 października 2021 r., II GSK 879/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. W petitum wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wskazano wprawdzie przepisy jakie miały zostać naruszone przez Sąd I instancji, jednak zasadnicza część zarzutów nie została uzasadniona przez Wspólnotę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano ani wpływu zarzucanego naruszenia przepisów na wynik sprawy, ani w jaki sposób przepisy te zostały naruszone w tej konkretnej sprawie. Nader lakoniczne uzasadnienie zarzutów w znacznym stopniu utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. W tej sytuacji możliwym jest ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko do tych zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których kwestionowane jest zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; zwanej dalej: p.b.)., przy czym nawet w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej skupia się na szerokim przywołaniu poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie odnosząc ich wprost do realiów niniejszej sprawy. Przypomnienia wymaga, że poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie uznając, że zostało ono wszczęte na wniosek podmiotu, który nie ma przymiotu strony. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu jak i na żądanie strony. Uprawnionym do złożenia wniosku w takim trybie jest więc osoba mająca status strony w postępowaniu, a status ten wyznaczają właściwe przepisy. W przypadku pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 20 p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Legitymacja procesowa ma zatem charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. W skład spornej stacji bazowej [...] wchodzą: stalowa wieży typu [...] o wysokości całkowitej 34,3 m n.p.t. (z odgromnikiem i cokołem fundamentowym) posadowionej na kołowej płycie fundamentowej; anteny sektorowe: 3 sztuki skierowane na azymuty 15°, 130°, 250° zawieszone na wysokości 32,3 m n.p.t., instalowane do konstrukcji wieży za pośrednictwem systemowych wsporników anten; anteny radioliniowe: 1 sztuka skierowana na azymut 249°, zawieszona na wysokości 28,9 m n.p.t. instalowana do konstrukcji wieży za pośrednictwem systemowych wsporników anten; urządzenia startujące; drogi kablowe łączące urządzenia sterujące z antenami; ogrodzenie zabezpieczające przed dostępem osób niepowołanych; infrastruktura zasilająca; szyno-drabina SOLL zamocowana do wieży, zapewniająca wejście na projektowaną wieżę. Opracowaniem projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej objęto część terenu działki o numerze [...]. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta nie przewiduje robót budowlanych na działkach o nr ewid. [...] i [...], należących do skarżącej kasacyjnie. Co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej , działki nr ew. [...] i [...] graniczą z działką inwestycyjną o nr ew. [...]. Sporna wieża stacji bazowej telefonii komórkowej zaprojektowana na działce nr ew. [...] jest oddalona o 3,4 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 7,0 m od granicy działki nr ew. [...]. Mając na uwadze, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy orzecznictwa dotyczą wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o emitowane przez nią pole elektromagnetyczne, wskazać należy, że okoliczność ta została szczegółowo zbadana przez GINB, a w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów, aby w tej konkretnie sprawie uznać, że Wspólnota Mieszkaniowa posiada legitymację prawną do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W sprawie zostało ustalone, że sporna inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji z analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych lub dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Wskazano, że ponadnormatywne oddziaływanie występuje jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności. Zasadnie na tej podstawie Sąd I instancji stwierdził, że analiza występowania obszarów pól elektromagnetycznych wykazała, że obszar ponadnormatywnego oddziaływania zawiera się tylko i wyłącznie w granicach działki, na której zlokalizowana jest inwestycja, a projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działek należących do wspólnoty mieszkaniowej. O istnieniu interesu prawnego do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogły świadczyć przywołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy Kodeksu cywilnego. Przepisy dotyczące własności nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Ewentualny fakt naruszenia przepisów prawa cywilnego rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś ustawodawca wprowadził definicję obszaru oddziaływania obiektu z zamiarem oparcia ochrony interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku P. sp. z o.o. o zwrot kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.