II OSK 2324/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F., T. F. i E. Z., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 120/23, w sprawie ze skarg E. F., T. F. i E. Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 14 października 2022r. nr SKO.ZP/415/418/2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 120/23, oddalił skargi E. F., T. F. i E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 października 2022 r., nr SKO.ZP/415/418/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 2 sierpnia 2022 r., nr AU-2/6730.2/553/2022, ustalającą na rzecz A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, w postaci sieci i przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowego, elektrycznego oraz zagospodarowaniem terenu w postaci dojść i dojazdów na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], przy ul. (...) w K.. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę potwierdził legalność zaskarżonych decyzji wskazując, że organy administracji, związane stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 396/21, w oparciu o skorygowany wniosek inwestora, prawidłowo ustaliły, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., co uzasadniało ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji potwierdził prawidłowość weryfikacji przesłanki projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W skardze kasacyjnej E. F., T. F. i E. Z., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna w pełni pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i tym samym uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało oddaleniem skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie wniesiono o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący dostrzegli pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego, w tym odnoszących się do ukształtowania terenu działek objętych wnioskiem (teren nierówny, pochyły), którego charakter wyklucza zastosowanie zbiorników na nieczystości ciekłe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowany w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie zdołał podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że podstawy wniesionej skargi kasacyjnej zostały sformułowane wadliwe. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., a zadanie to celowo powierzono profesjonalnym pełnomocnikom procesowym. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 134/24 i powołane tam orzecznictwo). Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie podstawa kasacyjna naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. została powołana bez sprecyzowania poszczególnych jego jednostek redakcyjnych, co utrudnia odtworzenie zakresu stawianych zarzutów w sytuacji, gdy wskazany artykuł i ustęp składa się z kilku punktów obejmujących odmienne normy prawne. Przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika uszczegółowiona argumentacja, którą można by uznać za rzeczowe wytłumaczenie stawianego zasadniczo zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna w pełni pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji, o ile wskazane uchybienia całkowicie nie uniemożliwiły przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, albowiem w uzasadnieniu w sposób ogólny odniesiono się do zarzucanych nieprawidłowości przedstawiając ich sens, o tyle siła perswazyjna użytych argumentów nie mogła okazać się skuteczna. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie podważyli zaakceptowanych przez Sąd a quo ustaleń stanu faktycznego sprawy, albowiem po pierwsze, nie sformułowano w podstawach skargi kasacyjnej żadnych zarzutów w tym zakresie, a po drugie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób ogólny odwołując się do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych powołano się na uwarunkowania faktyczne terenu inwestycji (nierówności, pochylenie), które wykluczały możliwość lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe. Powyższa argumentacja zarówno z powodu niekompletności, jak i nieadekwatności do niebudzącej żadnych wątpliwości treści zaskarżonej decyzji nie zasługiwała na uwzględnienie. W decyzji bowiem w zakresie uzbrojenia terenu odnoszącego się do zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę w pkt 4 lit. a. przewidziano "zaopatrzenie w wodę poprzez budowę sieci wodociągowej DN 100 mm oraz realizację przyłączy wodociągowych na warunkach określonych przez dysponenta sieci". W pkt 4 lit. b. określono natomiast: "odprowadzanie ścieków w oparciu o budowę sieci kanalizacji sanitarnej Ø250 mm oraz przyłączy kanalizacyjnych, na warunkach określonych przez dysponenta sieci". Z tego wynika, że projektowane uzbrojenie przedsięwzięcia zostało określone w decyzji poprzez podłączenie inwestycji do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, po jej dostosowaniu do wymagań dysponentów sieci, których konkretyzacja nie następuje na tym etapie inwestycji. Powyższe uwarunkowania są wynikiem stanowiska dysponenta sieci, wyrażonego w piśmie z 18 lutego 2022 r. oraz adekwatnej modyfikacji przez inwestora wniosku w tym kierunku. Powyższe nie potwierdza twierdzeń skarżących kasacyjnie, aby decyzja dopuszczała możliwość lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe dla przedmiotowej inwestycji, co w dalszej kolejności czyni bezzasadnymi argumenty skargi kasacyjnej powołujące się na brak uwzględnienia ukształtowania terenu działek objętych inwestycją. Odnosząc się natomiast do jedynego wyraźnie postawionego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przede wszystkim w zaakceptowaniu przez Sąd meriti ustalonej funkcji oraz cech i parametrów nowej, projektowanej zabudowy, które – zdaniem kasatorów – nie mogły zostać ustalone na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej, uznać go należało za nietrafny. Według skarżących kasacyjnie dla zachowania porządku i ładu przestrzennego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wystarczy spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale należy również uwzględnić zgodność z innymi wartościami istotnymi w zagospodarowaniu przestrzennym. W uwarunkowaniach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie mogli skutecznie podważyć legalności ustalonych warunków zabudowy, w tym stwierdzonej kontynuacji funkcji oraz cech i parametrów nowej zabudowy. Przede wszystkim zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 lipca 2021 r., II SA/Kr 396/21, którym uchylono wcześniejsze decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na braki w zakresie wykazania przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego. Sąd Wojewódzki odnosząc się wówczas do zarzutów skargi wniesionej przez skarżących kasacyjnie stwierdził kontynuację funkcji zabudowy z obszaru analizowanego, jak również zaakceptował ustalone parametry i wskaźniki nowej zabudowy, w tym linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu, potwierdzając jednocześnie rzetelność i prawidłowość analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę ustalenia warunków zabudowy. W prawomocnym wyroku, którego nie kwestionowali skarżący, w sposób wiążący, na zasadach wynikających z art. 153 i 170 p.p.s.a., ukierunkowano postępowanie organów administracji w sprawie warunków zabudowy, które ponownie procedując prawidłowo potwierdziły wymagane uzbrojenie terenu inwestycji, odzwierciedlając to w treści pkt 4 lit. a. i 4 lit. b. decyzji. Podobnie, w odniesieniu do parametrów i wskaźników nowej zabudowy, sporządzając w 2022 r. ponowną analizę urbanistyczną potwierdzono tożsamość uwarunkowań faktycznych obszaru analizowanego i aktualność poprzedniej analizy z 2019 r., co usprawiedliwiało ustalenie parametrów nowej zabudowy w takich samych wielkościach, jak poprzednio. Sporządzona w kontrolowanej sprawie analiza urbanistyczna w istocie powieliła ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy, które wynikały z poprzednio sporządzonej analizy w 2019 r. W konsekwencji związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu Wojewódzkiego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 396/21 nie można było uznać za zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którego prawidłowy sposób zastosowania w niniejszej sprawie został objęty tą wiążącą oceną. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w ponownym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu. Kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą być ponownie oceniane. Poza tym stanowisko skarżących, że nowa zabudowa zaburzy ład przestrzenny przy ul. (...) jawi się w świetle niepodważonej analizy urbanistycznej jako całkowicie gołosłowne. Kontynuacja funkcji i cech zabudowy nie oznacza automatycznego powielania zabudowy z sąsiedztwa (tj. jednego budynku jednorodzinnego wolnostojącego na jednej działce). Wprowadzenie na tym terenie tożsamej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tyle że w postaci czterech budynków mieszkalnych wolnostojących na jednej działce nie zmieni funkcji realizowanej w obszarze analizowanym, a subiektywnie pojmowane przez skarżących pogorszenie dotychczasowych warunków życia mieszkańców nie stanowi okoliczności podlegających uwzględnieniu w ramach ustalania warunków na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i prowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z obszaru analizowanego. Skarżący kasacyjnie niesłusznie również twierdzili, że spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie wyklucza odmowy ustalenia warunków zabudowy z innych przyczyn. Ich stanowisko pozostaje w sprzeczności z charakterem decyzji o warunkach zabudowy potwierdzonym dyspozycją przepisów art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że organ zobowiązany jest wydać pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Przy tym ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni lub ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W odniesieniu do zasygnalizowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii braku uzgodnienia inwestycji ze starostą w trybie art. 54 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (stroma skarpa), wskazać należy, że skuteczność tego zarzuty zależała od podważenia ustaleń w zakresie stanu faktycznego obejmującego stwierdzenie, czy teren inwestycji położony jest na takim właśnie terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemi. Chcąc wykazać uchybienie w postaci braku wymaganego uzgodnienia należało wykazać, że było ono wymagane, a zatem, że teren inwestycji położony jest w obszarze zagrożonym. Takich zarzutów w podstawach kasacyjnych nie sformułowano, co czyni stanowisko skarżących odnośnie braku uzgodnienia bezprzedmiotowym. Na marginesie natomiast można wskazać, że fakt występowania skarpy na terenie inwestycji nie świadczy o tym, że teren znajduje się w obszarze osuwisk. Dodatkowo wskazać należy, że w pkt 2 lit. a decyzji o warunkach zabudowy w zakresie geologii powołano się na potrzebę ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem w tej sprawie, co zabezpiecza teren inwestycji oraz tereny sąsiednie w powyższym zakresie na dalszych etapach inwestycji. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.