II OSK 2352/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: asystent sędziego Monika Ziębicka, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 341/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr WI-I.7840.2.99.2022.LS w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 341/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2023 roku, znak: WI-I.7840.2.99.2022.LS w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta Krakowa Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. nr AU-1075/6743/2022, znak: AU-01-7.6743.2368.2022.ANO, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania przez skarżącą robót budowlanych polegających na instalowaniu innego urządzenia reklamowego usytuowanego na ścianie ślepej budynku, na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. Organ mając na uwadze parametry fizyczne i techniczne planowanego zamierzenia oraz unormowania obowiązującej na terenie inwestycji uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (tzw. uchwały krajobrazowej) tj. jej § 9 ust. 1 pkt 7oraz § 9 ust. 2, stwierdził, że tablice i urządzenia reklamowe (w tym inne urządzenia reklamowe, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 7 tzw. uchwały krajobrazowej) mogą być podświetlone przy zastosowaniu światła barwy białej. Niemniej jednak winno to być oświetlenie za pomocą zewnętrznego źródła światła, skierowanego (emitowanego) na powierzchnię ekspozycji nośnika reklamowego od zewnątrz (od przodu) urządzenia. W związku z powyższym, zgłaszane inne urządzenie reklamowe, podświetlone od tyłu za pomocą instalacji elektrycznej led umieszczonej od spodu powierzchni ekspozycji, stoi w sprzeczności z ustaleniami ww. uchwały. W wyniku złożonego przez Spółkę odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. znak WI-I.7840.2.99.2022.LS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda wskazał, że przedmiotem zgłoszenia było urządzenie reklamowe w postaci kasetonu ściennego o powierzchni nie przekraczającej 12 m2, oświetlonego od wewnątrz. Mając na uwadze treść § 9 ust. 2 uchwały krajobrazowej nie podzielił stanowiska Prezydenta, że podświetlenie może być zgodnie z uchwałą krajobrazową umieszczone wyłącznie od zewnątrz. Wyjaśnił, że termin podświetlenie ma szersze znaczenie i oznacza, że może być ono umieszczone z dowolnej strony. Jednakże zaproponowane przez inwestora rozwiązanie powoduje w rzeczywistości emisję wielobarwnych treści reklamowych, a to jest sprzeczne z § 9 ust. 2 uchwały. Organ wskazał też, że przepisy uchwały krajobrazowej należy stosować ściśle zgodnie z celem uchwały, a kwestie tablic lub urządzeń reklamowych w formie wyświetlaczy w sposób szczególnie dotkliwy ingerują w krajobraz oraz komfort mieszkańców, a także w bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Brak wskazania w uchwale co należy rozumieć pod pojęciem "podświetlenie" nie pozwala na dowolną interpretację § 9 ust. 2 uchwały. Organ zwrócił uwagę na zakaz lokalizowania urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych, określony w § 9 ust. 8 uchwały krajobrazowej. Projekcja świetlna to nic innego jak wyświetlanie obrazów i treści reklamowych, która w tym przypadku odbywa się na powierzchni ekspozycji urządzenia reklamowego - wypukłego poliwęglanu. Nośnik ten stanowi ekran projekcyjny, z którego wyświetlane treści oddziałują w przestrzeń publiczną Miasta Krakowa. W ocenie organu, zgłaszane inne urządzenie reklamowe zintegrowane z wewnętrzną instalacją oświetleniową powoduje wyświetlanie obrazu, w postaci projekcji świetlnej zamieszczonego na tym urządzeniu plakatu powinno spełniać określone w uchwale krajobrazowej standardy, które decydują o harmonii i porządku przestrzennym Miasta Krakowa, mają na celu ochronę istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych. Przepisy uchwały mają stanowić środek prewencyjny ograniczający sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej, za pomocą którego będzie możliwe przeciwdziałanie zawłaszczeniu przestrzeni publicznej. Przepisy uchwały krajobrazowej należy w takim przypadku stosować ściśle z celem uchwały, aby funkcjonowanie tego prawa na terenie Krakowa było skuteczne. Organ uznał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowi znaczącą ingerencję w przestrzeń publiczną Krakowa, gdyż wykorzystuje ekspozycję plakatu w postaci projekcji świetlnej, która nie podlega ochronie. W tym zakresie wprowadzono w uchwale krajobrazowej zakaz lokalizowania takich urządzeń reklamowych (§ 9 ust. 8 uchwały krajobrazowej). Skarżąca Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że zgłoszone zamierzenie nie jest sprzeczne z przywołanymi przepisami uchwały krajobrazowej Miasta Krakowa oraz, że zastosowano błędną jej wykładnię uznając, że inne urządzenie reklamowe i inna tablica reklamowa może być podświetlona tylko od zewnątrz, a wewnętrzne oświetlenie zastosowane w urządzeniu oznacza, że jest to już projekcja świetlna. Podniesiono też błąd w ustaleniach stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez Spółkę. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy Prezydent Miasta Krakowa wniósł skutecznie sprzeciw, w drodze decyzji, na podstawie przesłanki określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., uzasadniając to naruszeniem przez planowane roboty ustaleń aktu prawa miejscowego. Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały krajobrazowej: "Dopuszcza się podświetlenie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 1 przy zastosowaniu światła barwy białej." Urządzenia, o których stanowi § 9 ust. 1 uchwały, obejmują: tablicę reklamową stanowiącą baner, billboardu, panelu reklamowego, pylonu, słupa plakatowo-reklamowego ("okrąglaka"), innej wolnostojącej tablicy reklamowej lub innego wolnostojącego urządzenia reklamowego, a także innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego umieszczanych na obiektach budowlanych. W ocenie Sądu, należało rozstrzygnąć czy zaproponowany przez inwestora sposób oświetlenia planowanej ekspozycji reklamowej umieszczonej na eliptycznej powierzchni w ten sposób, że światło przenika od wewnątrz reklamy i stamtąd jest emitowane na zewnątrz – jest sprzeczny z zapisami cytowanej uchwały. Sąd zwrócił uwagę, że w § 9 ust. 2 uchwały posłużono się pojęciem "podświetlenie", którego uchwała nie definiuje. Oznacza to, że interpretacja tego pojęcia powinna uwzględniać potoczne rozumienie tego pojęcia oraz cele uchwały krajobrazowej. Zdaniem Sądu, przez podświetlenie należy rozumieć skierowanie padającego światła na dany przedmiot w celu jego wyeksponowania, przy czym światło może być skierowane z różnych stron. Mając na uwadze cele uchwały krajobrazowej wymienione w jej § 3 Sąd uznał, że wskazują one na dążenie prawodawcy lokalnego do ograniczenia możliwości sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w sposób dominujący przestrzeń publiczną, a także taki, który byłby nadmiernie uciążliwy dla mieszkańców oraz zmniejszałby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, nadmiernie przyciągając uwagę przechodniów i kierowców. W takim też kontekście należało odczytywać normę wyrażoną § 9 ust. 8 uchwały, w którym wprowadzono "zakaz lokalizowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu (błyskowe lub pulsujące), takich jak: telebimy, ekrany LED, LCD". Sąd podzielił stanowisko organów, że zaproponowany przez inwestora sposób umieszczania oświetlenia, który w związku z eliptycznym kształtem powierzchni reklamowej powoduje, że światło nie jest rzucane na tą reklamę, lecz przenika powierzchnię reklamową od środka (od tyłu), powodując emisję obrazu na zewnątrz, stanowi w istocie zabronioną w uchwale projekcję świetlną i nie spełnia to wymogów podświetlenia reklamy światłem barwy białej. W efekcie tego podświetlenia, obraz staje się zbyt intensywny i powoduje nadmierne zawłaszczenie przestrzeni publicznej, czemu uchwała ma zapobiegać. Wyrażenie zgody na taką reklamę, która choć nie jest formą telebimu, lecz wywołuje zbliżony efekt poprzez de facto wyświetlenie obrazu, podnosząc w ten sposób jej widoczność, według Sądu naruszałoby harmonię i porządek przestrzenny miasta. Wskutek takiego sposobu rzucania światła, urządzenie reklamowe, choć nie jest telebimem, wywołuje efekt tożsamy z telebimem, którego umieszczanie w tym miejscu nie jest dozwolone. Tym samym Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organy § 9 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 uchwały krajobrazowej poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że inne urządzenie reklamowe może być podświetlone tylko od zewnątrz. Sąd podkreślił, że choć w uchwale nie sprecyzowano tego, gdzie może być umieszczone podświetlenie, zakazana jest jednak projekcja obrazu, a taki efekt uzyskuje inwestor pomimo tego, że nie stosuje wykluczonych wprost telebimów, czy ekranów LED i LCD. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 11, 11 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, organy wyjaśniły stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: 1. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku niezgodności inwestycji z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych orai ogrodzeń" (zwanej dalej "uchwałą reklamową"); 2. § 9 ust. 1 pkt 7 oraz § 9 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że inne urządzenie reklamowe i inna tablica reklamowa może być podświetlona tylko od zewnątrz, a w konsekwencji uznanie, że zaproponowany przez inwestora sposób umieszczania oświetlenia, który w związku z eliptycznym kształtem powierzchni reklamowej powoduje, że światło nie jest rzucane na tą reklamę, lecz przenika powierzchnię reklamową od środka (od tyłu), powodując emisję obrazu na zewnątrz, stanowi w istocie zabronioną w uchwale projekcję świetlną i nie spełnia wymogów podświetlenia reklamy światłem barwy białej; w efekcie tego podświetlenia, obraz staje się zbyt intensywny i powoduje nadmierne zawłaszczenie przestrzeni publicznej, a "wyrażenie zgody na taką reklamę, która choć nie jest formą telebimu, lecz wywołuje zbliżony efekt poprzez de facto wyświetlenie obrazu, podnosząc w ten sposób jej widoczność, naruszałoby harmonię i porządek przestrzenny miasta. Wskutek takiego sposobu rzucania światła, urządzenie reklamowe, choć nie jest telebimem, wywołuje efekt tożsamy z telebimem, którego umieszczanie w tym miejscu nie jest dozwolone"; 3. art. 135 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że są spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu innego urządzenia reklamowego usytuowanego na ścianie ślepej budynku, co podnosiła skarżąca kasacyjnie; 5. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi; 6. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem; 7. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; 8. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. ma usprawiedliwione podstawy. Zasadnie Sąd I uznał, że uchwała krajobrazowa nie określa sposobu podświetlenia tablicy reklamowej. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Z uchwały krajobrazowej nie wynika zakaz podświetlania urządzenia reklamowego w proponowany przez inwestora sposób. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że proponowany przez inwestora sposób oświetlenia "stanowi lub co najmniej zbliża się" do zabronionej uchwałą "projekcji świetlnej"(§ 9 ust. 8 uchwały krajobrazowej), gdyż w efekcie tego podświetlenia obraz staje się zbyt intensywny i powoduje nadmierne zawłaszczenie przestrzeni publicznej czemu uchwała ma zapobiegać. Podświetlenie, zdaniem Sądu, powoduje emisję obrazu na zewnątrz i stanowi bądź co najmniej zbliża się do zabronionej "projekcji świetlnej". Twierdzenie, że w efekcie tego podświetlenia obraz staje się zbyt intensywny i powoduje nadmierne zawłaszczenie przestrzeni jest twierdzeniem dowolnym i nie popartym żadnymi dowodami. Uchwała krajobrazowa wprowadza różnego rodzaju ograniczenia w tym ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej określając zasady umieszczania tablic reklamowych, bilbordów i urządzeń reklamowych. Wykładnia przepisów wprowadzających tego rodzaju zakazy powinna być wykładnią ścisłą i zawężającą nie zaś wykładnią rozszerzającą. Nie można w wyniku wykładni formułować zakazów i ograniczeń, które nie wynikają wprost z przepisów uchwały krajobrazowej. Tymczasem Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów uchwały i stwierdzając, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie "stanowi lub co najmniej zbliża się do zabronionej uchwałą projekcji świetlnej" dokonał wykładni rozszerzającej przepisów uchwały krajobrazowej. Nawet jeśli przyjąć, jak twierdzi Sąd I instancji, że proponowany przez inwestora sposób oświetlenia "stanowi lub co najmniej zbliża się" do zabronionej uchwałą "projekcji świetlnej" to jednak taką projekcją nie jest. W konsekwencji nie można do tego sposobu oświetlenia stosować ograniczeń związanych z zakazem stosowania projekcji świetlnej. Należy zatem przyjąć, że niedopuszczalna była rozszerzająca wykładnia przepisów uchwały krajobrazowej w sposób zaprezentowany przez Sąd I instancji albowiem doprowadziłaby ona do nałożenia zakazu instalowania urządzeń reklamowych, których cechy, choć zbliżone do telebimów, ekranów LED czy LCD w istocie nimi nie są a zatem nie wypełniają znamion wskazanych w § 9 ust. 8 tej uchwały. Bez definicji projekcji świetlnej w uchwale krajobrazowej nie sposób przyjąć, że skierowanie oświetlenia od wewnątrz urządzenia reklamowego na powierzchnię reklamową tworzy zakazaną projekcję świetlną. Uchwała nie zakazuje przecież podświetlenia reklamy a z takim zabiegiem technicznym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto uchwała dopuszcza kierowanie oświetlenia barwy białej na różne obiekty reklamowe a zatem dopuszcza też podświetlenie ich od wewnątrz urządzenia reklamowego jak w niniejszej sprawie. Organy ani Sąd nie przedstawiły dowodów na to, że w wyniku podświetlenia powierzchni reklamowej od wewnątrz powstaje swego rodzaju emisja świetlna na zewnątrz - projekcja. Podświetlenie powierzchni z każdej strony powoduje, że staje się ona bardziej widoczna ale nie można mówić, że dochodzi do jej projekcji przy pomocy światła. Sąd I instancji rozpatrując ponownie sprawę weźmie powyższe stanowisko pod uwagę i dokona oceny czy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest zgodne z uchwałą krajobrazową jako aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. ----------------------- 8