II OSK 2398/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 972/25 w sprawie ze skargi S.R. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 11 marca 2025 r. znak DL.WIIPO.4100.22452.2024/TM w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2025 r., IV SA/Wa 972/25, w wyniku rozpoznania skargi S. R., uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 11 marca 2025 r., znak DL.WIIPO.4100.22452.2024/TM oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 9 grudnia 2024 r., znak: WSC-II-S.6151.31055.2024, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1-3, art. 59 § 1-2 w zw. z art. 40 § 1 oraz art. 44 § 1-4, a także art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przypisaniu SUdSC naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie, zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego doszło skutkiem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że: (-) organ odwoławczy błędnie ustalił jako niebudzący wątpliwości w sprawie fakt, że dokonano podwójnego awizowania przesyłki poleconej zawierającej wezwanie z 28 sierpnia 2024 r. do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; (-) analiza treści zamieszczonych na kopercie, w której znajdowało się wezwanie, prowadzi do wniosku, że doręczyciel zaniechał awizowania tej przesyłki; (-) jeżeli na kopercie widnieją inne treści niż na Elektronicznym Potwierdzeniu Odbioru (dalej: EPO) lub ich brak to nie można uznać przesyłki za skutecznie doręczoną bez jednoznacznego wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności; (-) brak informacji o awizowaniu na kopercie nie pozwalał w rozpatrywanej sprawie zastosować fikcji doręczenia kwestionowanej przesyłki oraz że organ odwoławczy, procedując w przedmiocie wniosku skarżącego o przywrócenie uchybionego terminu, zaniechał realizacji wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. obowiązku ustalenia, czy skarżącemu skutecznie doręczono sporne wezwanie, podczas gdy: (-) z informacji znajdujących się na wydruku z usługi EPO wynikało jednoznacznie, że przesyłka była dwukrotnie awizowana 2 września 2024 r. i 10 września 2024 r., a awizo pozostawiono w skrzynce oddawczej; (-) brak adnotacji na kopercie o dwukrotnym awizowaniu nie przekreśla skuteczności doręczenia przesyłek, albowiem przepis art. 44 § 1-4 k.p.a. nie uzależnia skuteczności doręczenia przesyłki od umieszczenia jakichkolwiek adnotacji na kopercie, a jedynie od zachowania trybu przewidzianego w tym przepisie; (-) przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych, w tym kwestii nanoszenia określonych adnotacji na kopercie, a w postępowaniu administracyjnym brak jest przepisów wykonawczych do k.p.a. szczegółowo regulujących zasady i tryb doręczania pism organu w tym postępowaniu, takich jak obowiązujące dla doręczeń pism sądowych w postępowaniu cywilnym i karnym; (-) fakt podwójnego awizowania przesyłki organ odwoławczy przyjął w oparciu o wydruk z usługi EPO, zastępujący tradycyjne ("papierowe") zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, a w świetle poglądów judykatury informacje wskazane w EPO korzystają z domniemania prawdziwości, albowiem EPO jest dokumentem urzędowym, a zatem (-) sam brak naniesienia na kopercie adnotacji o dwukrotnym awizowaniu przesyłki, wobec jednoznacznych zapisów operatora pocztowego zawartych w wydruku z usługi EPO, nie mógł skutkować przyjęciem, że w sprawie nieprawidłowo uznano przesyłkę za doręczoną w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., ani tym bardziej, że doręczyciel zaniechał awizowania tej przesyłki; (-) SUdSC prawidłowo przyjął, że wezwanie z 28 sierpnia 2024 r. należało uznać za doręczone 16 września 2024 r., a termin na uzupełnienie braków formalnych nie został przez skarżącego dotrzymany; (-) wobec argumentów podniesionych we wniosku z 7 listopada 2024 r. nie było podstaw do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych, a tym samym nie było dostatecznych podstaw do przypisania organowi odwoławczemu istotnego naruszenia art. 58, art. 59 w zw. z art. 40 § 1 oraz art. 44 § 1-4, a także art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: (-) brak bliższego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których Sąd I instancji jedynie na podstawie braku określonych adnotacji na kopercie zawierającej przesyłkę podważył wiarygodność zapisów o jej awizowaniu zawartych w wydruku z usługi EPO; (-) przedstawienie stanowiska procesowego organu administracji w sposób lakoniczny, pomijający argumentację organu nawiązującą do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą uchybienie w postaci braku adnotacji na kopercie o dwukrotnym awizowaniu nie przekreśla skuteczności doręczenia przesyłki; 3) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w błędnym przypisaniu SUdSC naruszenia ww. przepisu, mającego polegać na przedwczesnym dokonaniu oceny przesłanek przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przed niewątpliwym ustaleniem, że wezwanie o uzupełnienie ww. braków zostało skutecznie doręczone, podczas gdy: (-) wobec jednoznacznych zapisów operatora pocztowego zawartych w wydruku z usługi EPO istniały dostateczne podstawy do uznania przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku za doręczoną na podstawie art. 44 k.p.a. w dniu 16 września 2024 r., a tym samym termin na uzupełnienie braków formalnych nie został przez skarżącego dotrzymany, (-) wobec argumentów podniesionych we wniosku z 7 listopada 2024 r. nie było podstaw do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych, a zatem konieczne okazało się utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymaganie przewidziane w powyższym przepisie, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ze sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia jednoznacznie wynika, jaki stan faktyczny został przyjęty w postępowaniu przez Sąd, dokonana została jego ocena, przy czym Sąd I instancji w sposób wystarczający do osiągnięcia celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarł w uzasadnieniu rozważania dotyczące zastosowanych przepisów stanowiących podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Czynione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku rozważania pozwalają zidentyfikować zasadnicze dla wyniku sprawy kwestie i wyjaśniają powody, które stały za nadaniem im przyjętego przez Sąd znaczenia, co w szczególności odnosi się do przyjętych przez Sąd argumentów przemawiających za uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji jako aktów, w których w sposób niewystarczający poddana została rozważeniu kwestia skuteczności doręczenia skarżącemu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w świetle zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji, uwzględniając skargę skarżącego cudzoziemca, oparł się na właściwych kryteriach oceny prawidłowości doręczenia zastępczego pisma z 28 sierpnia 2024 r. (k. 44 akt adm.), którym skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sporność tejże kwestii ma związek z koniecznością rozstrzygnięcia, czy fakt niepokrywania się adnotacji na kopercie, w której umieszczona była przesyłka zawierająca wezwanie, z informacjami zamieszczonymi w EPO może wywoływać wątpliwości odnośnie do zachowania warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a., które nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony. W odniesieniu do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny miał okazję się już wypowiedzieć w wyroku z 18 marca 2026 r., II OSK 1062/25 oddalającym skargę kasacyjną SUdSC od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2025 r., IV SA/Wa 2334/24. W sytuacji, gdy zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej ściśle odpowiadają zarzutom skargi kasacyjnej rozpatrzonej ww. orzeczeniem, a także ich uzasadnienie pozostaje w pełni zbieżne z wcześniej sformułowanym przez organ, podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną argumentów przedstawionych w przywołanym wyroku przekładać się musi w sposób bezpośredni na ocenę przyjętego przez Sąd I instancji wyniku kontroli legalności postanowienia z 11 marca 2025 r. Niesporny charakter należy przypisać stwierdzeniu, że za pośrednictwem doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej uzewnętrzniają treść podejmowanych czynności procesowych wobec strony, przez co przestrzeganie warunków jego dokonywania opisanych w rozdziale 8 działu I k.p.a. stanowi istotny element prawidłowego działania organów administracji publicznej. Zasady doręczeń nie stanowią wyłącznie technicznego aspektu procedowania, lecz są fundamentalną gwarancją realizacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa, a także prawa do obrony i prawa do rzetelnego procesu. Doniosłość czynności doręczenia pisma w sposób umożliwiający stronie zapoznanie się z jego treścią przejawia się w tym, że ma ona podstawowe znaczenie dla zapewnienia tejże stronie możliwości obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym, a tym samym stanowi podstawowy wyznacznik oceny, czy zapewniony został stronie przez organ czynny w nim udział. Uznanie pisma za doręczone, pomimo braku wręczenia go adresatowi, jest oparte na fikcji prawnej skutkującej istotnym zawężeniem uprawnień strony postępowania. Ma to związek z przyjęciem przez ustawodawcę, że niezależnie od uwarunkowań konkretnego przypadku dotyczących tego, czy pismo rzeczywiście dotarło do adresata, czy też nie, jakikolwiek przeciwdowód wykazujący fakt nieotrzymania pisma jest wykluczony, a stronie przysługuje wyłącznie prawo wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu na dokonanie spóźnionej czynności, którego konstrukcja nie może prowadzić do wzruszenia założenia, iż doręczenia nie dokonano, lecz służy jedynie uchyleniu się strony od ujemnych skutków, jakie dla niej wiążą się z takim doręczeniem w zakresie biegu terminu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że przesłanki umożliwiające organowi posłużenie się wskazaną fikcją prawną powinny być wykładane ściśle (rygorystycznie). Fikcja prawna nie może bowiem rodzić negatywnych skutków dla strony, jeśli występują niespójności lub braki dowodowe rzutujące na ocenę przebiegu procesu doręczania pisma. Koniecznym elementem składowym doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a. jest złożenie przez doręczającego pisma w placówce operatora wyznaczonego, a także umieszczenie stosownego zawiadomienia o tym, czemu powinno towarzyszyć dopełnienie przez doręczającego szczegółowo opisanego obowiązku informacyjnego. Informacja o prawidłowym awizowaniu przesyłki powinna być utrwalona w formie umożliwiającej potwierdzenie prawidłowości zachowania doręczającego pod rygorem uznania doręczenia zastępczego za bezskuteczne. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowany należy uznać pogląd, że skutek, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a., może być przyjęty, kształtując sytuację prawną strony jako podmiotu, któremu zostało doręczone pismo, wyłącznie wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość stwierdzone zostanie, iż operator pocztowy dochował wszystkich warunków wskazanych w art. 44 § 1-3 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w oparciu o który organ orzeka, musi zatem dawać pewność spełnienia wszystkich przesłanek regulujących stosowaną w niej fikcję prawną (por. wyrok NSA z 13 marca 2025 r., II OSK 2127/24; wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 705/21; wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., II OSK 121/20; wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., II OSK 1942/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 861/20). W rozpatrywanej sprawie skarżący powołał się kategorycznie na brak pozostawienia przez doręczyciela w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomień o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co nakazywało, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, prawidłowość dokonania tejże czynności podać w wątpliwość w sytuacji, gdy na zwróconej Wojewodzie Mazowieckiemu przesyłce nie zostały poczynione przez doręczyciela stosowne adnotacje pozwalające potwierdzić spełnienie wymagań opisanych w art. 44 § 1-3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynione odnośnie do tejże kwestii przez SUdSC ustalenia nie mogły odwoływać się wyłącznie do informacji o doręczeniu przesyłki, które wynikały z wydruku raportu z EPO. Tenże dokument uzyskany z systemu teleinformatycznego operatora wyznaczonego może być wykorzystany przez organ administracji publicznej na potrzeby oceny sposobu doręczenia przesyłki rejestrowanej na podstawie art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a. pod warunkiem, że wpisy dokonywane w ww. systemie przez doręczyciela nie pozostają rozbieżne z adnotacjami zamieszczonymi równocześnie przez niego bezpośrednio na przesyłce. Stanowi ona bowiem fizyczny nośnik informacji o podejmowanych przez doręczyciela czynnościach. W rozważanym przypadku, jak zauważył Sąd I instancji, taka rozbieżność wystąpiła w związku z tym, że doręczyciel odnotował na stronie adresowej przesyłki jej zwrot z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie, zamieszczając pod tą adnotacją swój podpis i odcisk datownika - co pokrywało się z informacją umieszczoną w EPO - jednakże odstąpił od potwierdzenia w podobny sposób na przesyłce faktu uprzedniej jej podwójnej awizacji, która, jak przyjął organ, miała mieć miejsce w dniach 2 i 10 września 2024 r. Tejże oceny nie podważa uwaga skargi kasacyjnej, że przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych, w tym nanoszenia określonych adnotacji na kopercie w sposób odpowiadający zasadom obowiązującym dla doręczeń pism w postępowaniu cywilnym i karnym. SUdSC wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026) wyraźny obowiązek umieszczenia na przesyłce adnotacji (o dacie doręczenia) nakłada na operatora wyznaczonego wyłącznie § 39 ust. 1, gdy takie żądanie zgłosił adresat w chwili odbioru przesyłki. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z wnioskiem, że w świetle § 31 ust. 2 cyt. rozporządzenia operator wyznaczony może zdecydować o wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej przy dostarczaniu organowi jako nadawcy informacji o doręczanej przesyłce, niemniej na przeszkodzie temu, by status doręczanej przesyłki wyznaczany mógł być jedynie w trybie określonym w ww. przepisie, stoi stwierdzenie posługiwania się przez doręczyciela określonymi adnotacjami na stronie adresowej przesyłki. Sfera techniczna doręczeń pocztowych określona w ustawie - Prawo pocztowe nie może uchybiać standardom gwarancyjnym, stanowionym przez ustawodawcę wprost w k.p.a. W takiej sytuacji dokument uzyskany z systemu teleinformatycznego operatora wyznaczonego nie powinien być traktowany jako wyłączny dowód zaistniałych zdarzeń, które ustawodawca czyni relewantnymi na gruncie art. 44 § 1-4 k.p.a., w szczególności, gdy działania doręczyciela noszą znamiona niekonsekwencji. Brak adnotacji o dwukrotnym awizowaniu na przesyłce dyskwalifikuje informację pochodzącą z EPO jako miarodajną, kreując odnośnie do faktycznego sposobu jej doręczenia niejasność. Na tego rodzaju stanowisku oparł się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2024 r., II OSK 1348/23, przyjmując, że to adnotacjom na kopercie w razie wątpliwości powinno nadawać się decydujące znaczenie a nie elektronicznemu potwierdzeniu odbioru traktowanemu przez organ bez szerszego wyjaśnienia jako dokument urzędowy. W tych warunkach Sąd I instancji był uprawniony, by przyjąć, że informacje pochodzące od operatora wyznaczonego nie dają pewności co do tego, iż nastąpiło prawidłowe zawiadomienie skarżącego jako adresata przesyłki o jej pozostawieniu w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z tego powodu nieodebranie przesyłki i niepodjęcie przez skarżącego koniecznych działań w celu usunięcia braków formalnych złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego w celu kontynuacji kształcenia na studiach stacjonarnych (wobec niemożności zapoznania się z treścią przesyłki zawierającej wezwanie z 28 sierpnia 2024 r.) nie mogło podlegać rozważeniu przez SUdSC wyłącznie na płaszczyźnie oceny tego, czy wskazane zaniechanie, które należało przypisać cudzoziemcowi, ma charakter zawiniony w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Nie można nie podzielić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiska tego Sądu przedstawionego w wyroku z 18 marca 2026 r., zgodnie z którym w świetle wyjątkowości instytucji doręczenia zastępczego oraz zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), istotne wątpliwości co do zachowania warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść strony, a nie na korzyść organu, jak tego w istocie domaga się SUdSC w złożonej skardze kasacyjnej. Zasada praworządności i zaufania obywateli do państwa wyklucza sytuację, w której błędy lub niejasności w procedurze działania operatora wyznaczonego, za pośrednictwem którego organ administracji publicznej dokonuje doręczenia, obciążają stronę, zamykając jej drogę do obrony swoich praw w postępowaniu. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.