II OSK 2690/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Gminnej [...] z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 357/25 w sprawie ze skargi Gminnej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 grudnia 2024 r., nr SKO.401.ZP.1329.170.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 grudnia 2024 r., nr SKO.401.ZP.1329.170.2024 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 września 2024 r., znak GP.6730.55.2021.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 357/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminnej [...] z siedzibą w [...] (dalej: strona skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 grudnia 2024 r., nr SKO.401.ZP.1329.170.2024, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku strona skarżąca kasacyjnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z 27 grudnia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 września 2024 r., znak GP.6730.55.2021, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa istniejącego budynku usługowego o funkcji handlowej polegająca na dobudowie dodatkowych pomieszczeń usługowych o funkcji handlowej na działce ewidencyjnej nr [...]. Powyższy wniosek został sformułowany w petitum skargi kasacyjnej, lecz dalsza część tej skargi nie zawiera żadnego uzasadnienia tegoż wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77) przyjął, że na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu także w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę. Zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W chwili obecnej utrwalone jest stanowisko, iż nie jest wystarczające samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, albowiem na stronie wnoszącej tenże wniosek ciąży obowiązek szczególnie wnikliwego jego uzasadnienia, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Jednocześnie brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem, którego uzupełnienia winien żądać Sąd (tak też: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, LEX nr 1479276). Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie został jednak w jakikolwiek sposób uzasadniony. Należy w tym miejscu podkreślić, iż możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez stronę. Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie określonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Rzeczą sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Niezależnie od braku uzasadnienia wniosku, nawiązującego do konkretnych okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., skonstatować można, że w niniejszej sprawie nie można też mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.). Z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się dopiero na etapie stosownych zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie odpowiedniej zgody. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności, nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robot budowlanych (tak też: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1334/24, LEX nr 3770354 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OZ 204/24, LEX nr 3719534). W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie stanowi aktu, którego wykonanie może wiązać się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.