II OSK 2728/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. i M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2489/21 w sprawie ze skargi D. B. i M.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 marca 2022 r., VII SA/Wa 2489/21, oddalił skargę D. B. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 18 września 2020 r. D. B. i M. B., powołując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 13 września 1963 r., znak: [...], udzielającej X pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący wykazując interes prawny, wskazali iż są współwłaścicielami sąsiadujące z ww. budynkiem nieruchomości Decyzją z dnia 21 maja 2021 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski, na podstawie art. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 104 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia 13 września 1963 r., znak: [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że analiza sprawy nie wykazała, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa o charakterze rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydawania ww. decyzji obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1961.7.46 ze zm.) oraz rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U.1961.38.196). W żadnym z tych aktów nie ma konkretnego przepisu, z którego wynikałoby, że zabroniona jest budowa ściany z oknami w granicy działki sąsiedniej. Nota bene takiego konkretnego przepisu nie wskazują także wnioskodawcy. Brak zatem możliwości wskazania przepisu prawa, z którym zaskarżona decyzja pozostawałaby w wyraźnej i oczywistej sprzeczności. Wnioskodawcy powołali się jedynie na wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r, sygn. akt II OSK 567/09. Wyrok ten zapadł jednakże w indywidualnej innej sprawie, dotyczącej doprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, dlatego nie może stanowić uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił, że przed wydaniem ww. decyzji na budowę okien w ścianie granicznej wyrazili zgodę ówcześni właściciele działki sąsiedniej, co wynika z zachowanych dokumentów: pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego w [...] z dnia 16 listopada 1950 r. Nr [...] do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], cyt.: Rozmowy przez nas prowadzone doprowadziły do uzyskania zgody przez współwłaściciela Obyw. J., jedynie Ob. Z. stawia opór., oraz pisma M. Z. z 27.11.1950 r. do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], cyt.: ...mając na względzie realizację planu gospodarczego, wyrażam zgodę na wybicie po dwa otwory okienne na I i II piętrze w ścianie granicznej. Ponadto, przed wydaniem decyzji [...] [...], [...], wydała decyzję z dnia 8 lipca 1963 r. Nr [...], dla Q w [...], o zatwierdzeniu pod względem techniczno-budowlanym projektu przebudowy i remontu [...] w [...]. Zdaniem Wojewody w dacie wydawania decyzji usytuowaie okien w ścianie zewnętrznej budynku [...] nie powodowało naruszenia przepisów ww. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], po rozpatrzeniu wniosku X, decyzją z 27 lipca 1967 r. nr [...], udzieliło pozwolenia na użytkowanie budynku "[...]" w [...] (po przebudowie). W okresie minionych 58 lat od wydania decyzji z dnia 13 września 1963 r., nikt jej nie zakwestionował, ani nie podważał. Z wyjaśnień Zastępcy X w [...] zawartych w piśmie z 20.04.2021 r., znak: [...], wynika, że otwory okienne doświetlały i aktualnie doświetlają pomieszczenia internatowe X, a ich ewentualna likwidacja spowodowałaby brak możliwości dalszego użytkowania pomieszczeń, ponieważ byłoby to niezgodne z obowiązującymi przepisami w zakresie zabezpieczenia pomieszczeń mieszkalnych w dostęp do światła naturalnego. Wnioskodawcy nabyli udział wraz z Miastem [...] w nieruchomości sąsiadującej z budynkiem "[...]" w [...], zatem jakiekolwiek inwestycje na tej działce wymagają zgody obu współwłaścicieli tej nieruchomości, a więc Miasta [...] i wnioskodawców, a Miasto [...] nie kwestionuje decyzji z dnia 1963 r. Tak więc ewentualne zainwestowanie działki byłoby możliwe po uzyskaniu zgody drugiego jej właściciela i z uwzględnieniem legalnie istniejącego budynku na działce sąsiedniej. Zdaniem Wojewody fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości budowy budynków z oknami usytuowanymi w ścianach granicznych nie ma przełożenia na postępowania administracyjne, które toczyły się w innym stanie prawnym, tj. takim który nie zabraniał lokalizowania okien w granicy działek, szczególnie w sytuacji zgody właścicieli działki sąsiedniej. Ponadto gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, to i tak nie można byłoby stwierdzić jej nieważności z powodu braku skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa i bardzo dużego upływ czasu jej funkcjonowania, przez ponad pół wieku. Wojewoda podniósł ponadto, że z wyjaśnień Prezydenta Miasta [...] zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2021 r., znak: [...], wynika, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 13 września 1963 r. tj. uchwały nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] czerwca 1959 r. zatwierdzającej plan ogólny perspektywiczny miasta [...]. Ponadto ustalono także, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia 15 września 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po rozpoznaniu odwołania M. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 maja 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że projekt podstawowy w zakresie architektury i konstrukcji dotyczący spornej inwestycji został zatwierdzony decyzją Zespołu Orzekającego - [...] [...] Przedsiębiorstwo Projektowania Budownictwa Miejskiego w Warszawie z dnia 8 lipca 1963 r., a nie kontrolowaną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 września 1963r., która udziela jedynie pozwolenia na wykonanie zatwierdzonych już wcześniej ww. decyzją z 8 lipca 1963 r, robót budowlanych. Tym samym poza zakresem oceny w niniejszym postępowaniu pozostaje, podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu, kwestia zgodności spornej inwestycji (lokalizacja otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku) z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Pismem z dnia 3 września 1963 r. X zwróciła się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót remontowo-adaptacyjnych przy ul. [...] w budynku [...]. Do powyższego wniosku dołączone zostały: projekt podstawowy - architektoniczny oraz projekt konstrukcji, które, jak już wskazano wyżej, zostały zatwierdzone decyzją Zespołu Orzekającego - [...] [...] Przedsiębiorstwo Projektowania Budownictwa Miejskiego w Warszawie z 8 lipca 1963 r" nr [...]. Analiza przedłożonych dokumentów wykazała, że sporna inwestycja nie przewiduje żadnych zmian w zakresie usytuowania przebudowywanego i remontowanego obiektu na nieruchomości inwestycyjnej. Tym samym zdaniem organu nie został w sposób rażący naruszony § 16 ww. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. Ponadto GINB stwierdził, że wbrew twierdzeniom wniosku o stwierdzenie nieważności w aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania terenu, na którym znajduje się zapis "odrys z odrysu sytuacyjnego sporządzonego przez [...] z dnia XI.1962 r. przez Gł. Proj. Inż. [...]. na podstawie planu sytuacyjnego (odbitka ozalitowa) sporządzonego przez [...]w [...] [...]z dnia 26.X.1961 r." (Projekt architektoniczny, str. 49). Zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczący pominięcia sąsiadów w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. Na koniec GINB stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargą D. B. i M. B. zaskarżyli powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie bądź zmianę poprzez jej uchylenie i nakazanie organowi ponownego rozpatrzenia sprawy, względnie usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pozostałe strony nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że GINB wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 13 września 1963 w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że na terenie nieruchomości położonej przy [...] w [...] – działka nr [...]w obr. [...] zlokalizowany jest budynek użytkowany częściowo przez [...], a częściowo przez X. Jedną ścianą przedmiotowy budynek usytuowany jest w granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] [...] w [...] (działka nr [...] w obr. [...], której współwłaścicielem są skarżący). W tej ścianie, na poziomie II piętra znajduje się 11 otworów okiennych, jedno małe okno od pomieszczenia higieniczno-sanitranego oraz dziesięć większych okien wykonanych jako pięć zestawów po dwa okna przedzielone murowanymi słupkami. Kwestionowaną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia 13 września 1963 r., znak: [...] udzielono pozwolenia na wykonanie na nieruchomości stanowiącej własność [...], robót budowlanych i przygotowawczych, polegających na przebudowie i remont [...] przy ul. [...] w [...] (ówczesny adres nieruchomości), wg. dołączonego projektu zatwierdzonego przez Zespół Orzekający [...] [...] ul. [...] [...] z dnia 8 lipca 1963 r. nr [...]. W projekcie tym przewidziano wykonanie na poziomie II piętra 11 okien w ww. ścianie graniczącej z działką nr [...]. W dacie wydawania ww. kwestionowanej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy (według stanu prawnego na dzień udzielenia kontrolowanego pozwolenia na budowę) przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 37 ust. 1 ww. ustawy "pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje i zgłoszenie budowy lub rozbiórki przyjmuje właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego (...)." Zgodnie natomiast z § 16 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. nr 38, poz. 197, ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania badanej decyzji), przed wydaniem pozwolenia na budowę powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać: - przedłożone przez inwestora dokumenty pod względem formalnym oraz pod względem zgodności z warunkami miejscowymi i stanem istniejącym na terenie zamierzonej budowy, jeżeli czynności tych nie dokonał uprzednio w trakcie zatwierdzania projektu podstawowego, a także czy nie zachodzi potrzeba zastrzeżenia pewnych warunków w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia; - zakres uprawnień budowlanych, posiadanych przez kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego; - czy pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie może być udzielone po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia lub zgody innych organów administracji państwowej. Ponadto zgodnie z brzmieniem § 16 ust. 2 tego rozporządzenia powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania pod względem merytorycznym zatwierdzonego projektu. Zdaniem Sądu przed wydaniem kwestionowanej decyzji [...], [...], ul. [...][...], działając na podstawie Zarządzenia Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury oraz Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 stycznia 1958 r. w sprawie trybu pracy i powoływania zespołów orzekających w państwowych jednostkach projektowania (Biuletyn [...]nr [...]) a także zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowalne wydała decyzję z dnia 8 lipca 1963r. nr [...], dla Q w [...], o zatwierdzeniu pod względem techniczno-budowlanym projektu przebudowy i remontu [...] w [...]. Tym samym w ocenie Sądu ma rację organ odwoławczy, że projekt podstawowy w zakresie architektury i konstrukcji dotyczący spornej inwestycji (przewidujący wykonania spornych 11 okien) został zatwierdzony decyzją Zespołu Orzekającego - [...] [...]w [...] z 8 lipca 1963 r., a nie kontrolowaną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 września 1963 r., która udziela jedynie pozwolenia na wykonanie zatwierdzonych już wcześniej ww. decyzją z 8 lipca 1963 r. robót budowlanych. Tym samym poza zakresem oceny w niniejszym postępowaniu, zdaniem Sądu, pozostaje podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu oraz skardze kwestia zgodności spornej inwestycji (lokalizacja otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku, także w świetle przepisów przeciwpożarowych) z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, szczególnie że § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania pod względem merytorycznym zatwierdzonego projektu. W ocenie Sądu niezasadnie też uważają skarżący, że niezgodność omawianego projektu z przepisami przeciwpożarowymi winna skutkować zastosowaniem przez organ powiatowy uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia lub zgody innych organów administracji państwowej, o którym mowa w § 16 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Powyższy przepis jest na tyle niejasny i ogólnikowy, że nawet jego naruszenie nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu skarżący swoje zarzuty dotyczące naruszenia rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego winni podnieść wobec ww. decyzji [...] [...] z dnia 8 lipca 1963 r. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -oddalił skargę. Skargą kasacyjną D. B. i M. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1, § 10 ust. 1, § 76 ust. 5, § 98 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jak również § 16 ust 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru, przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zaprojektowanie okien w ścianie szczytowej oraz drzwi wejściowych, a następnie wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w oparciu o załączoną dokumentację projektową nie stanowi rażącego naruszenia prawa, pomimo, iż stan faktyczny odpowiada hipotezie tej normy prawnej oraz uznanie, że brak było jasnych przepisów pozwalających na brak możliwości posadowienia okien w ścianie szczytowej, będącej równocześnie ścianą przeciwpożarową; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak wnikliwego rozważenia całokształtu materiału zebranego w sprawie oraz należytego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku i w wydaniu orzeczenia oddalającego skargę zamiast uchylającego zaskarżoną decyzję w całości. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2022 r. odrzucił skargę kasacyjną sporządzoną osobiście przez M. B. na podstawie art. 178 w zw. z art. 175 p.p.s.a. Po wskazaniu, w zażaleniu, iż skarżący wykonuje zawód notariusza ww. postanowienie uchylono - postanowieniem z 22 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawany przedmiotowy środek odwoławczy, w okolicznościach tej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. W ocenie Sądu odwoławczego, WSA w Warszawie przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie oddalił skargę stron stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy też innego naruszenia przepisów postępowania które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie było uzasadnionych podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była decyzja GINB wydana w dniu 15 września 2021 r. w postępowaniu nieważnościowym. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 maja 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia 13 września 1963 r. znak [...] o pozwoleniu na przebudowę i remont [...] przy ul. [...] w [...], zaś GINB powołaną wyżej decyzją utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji przyjmując, iż żadna z wad kwalifikowanych ujawnionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła w odniesieniu do decyzji z 13 września 1963 r., w tym przede wszystkim nie została wydana ona z rażącym naruszeniem prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak wnikliwego rozważenia całokształtu materiału zebranego w sprawie oraz należytego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku i w wydaniu orzeczenia oddalającego skargę zamiast uchylającego zaskarżoną decyzję w całości. Przede wszystkim zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19 maja 2022 r., III FSK 4909/21). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Wbrew stanowisku skarżących Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, prawidłowo wyprowadzając wnioski z nich wynikające. Kolejny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r. II OSK 2981/20. Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Nadto skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazali, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Sąd pierwszej instancji oceniał decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 września 1963 r. i tym samym rozpoznając skargę nie dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż ta będąca przedmiotem weryfikacji przez organy architektoniczno-budowlane i skargi do Sądu administracyjnego. Stąd też orzekając w sprawie, Sąd ten, nie przekroczył jej granic. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. gdy zgodnie z tym przepisem: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego czy też prawidłowości jego zastosowania. Nadto należy wskazać, że również w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10 i 15 marca 2018 r., II GSK 4005/16). Przedstawione motywy zaskarżonego wyroku w sposób precyzyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wyjaśniają przesłanki odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 13 września 1963 r. Uzasadnienie to umożliwia Sądowi odwoławczemu dokonanie kontroli instancyjnej, zaś zarzut skarżących nienależytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia i wydania wyroku oddalającego skargę uznać należy wyłącznie za nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem tego Sądu. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1, § 10 ust. 1, § 76 ust. 5, § 98 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jak również § 16 ust 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru, przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zaprojektowanie okien w ścianie szczytowej oraz drzwi wejściowych, a następnie wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w oparciu o załączoną dokumentację projektową nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jak już wyżej zauważono, kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu zauważyć, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31). Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Decyzja przewidziana w art. 158 § 1 jest bowiem decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, ale sprawy tej nie rozstrzyga. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia - patrz wyrok NSA z 17.11.2020 r., I OSK 1405/19, w którym podniesiono, że "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy tym samym wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.". Zdaniem skarżących decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie jej nieważności wydana został z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). Według skarżących decyzja z 13 września 1963 r. w przedmiocie pozwolenia na przebudowę i remont [...] przy ul. [...] w [...] wydana zostało z rażącym naruszeniem prawa a to z § 3 ust. 1, § 10 ust. 1, § 76 ust. 5, § 98 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jak również § 16 ust 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru. Przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego w powołanych wyżej normach dotyczą: podziału materiałów i elementów budowalnych zależnie od ich wrażliwości ogniowej na: niepalne (np. z kamienia, ceramiki, betonu, stali itp.), trudnopalne (np. z płyt wiórkowo-cementowych, trzcinowo-gipsowych itp.) oraz - palne (np. z drewna, torfu, korka, słomy, trzciny itp.(§ 3 ust.1), ścian zewnętrznych i nośnych oraz filarów, które powinny być wykonywane z materiałów niepalnych lub trudnopalnych (§ 10 ust.1 ), dopuszczalności otworów w ścianie przeciwpożarowej przy zachowaniu określonych warunków: (ilości i wielkości otworów, lokalizacji otworów w miejscach najmniejszego zagrożenia pożarowego, zaopatrzenia otworów zaopatrzone w drzwi samoczynnie zamykające się, wykonane z materiałów niepalnych o odporności ogniowej co najmniej klasy B (§ 76 pkt 5 ppkt1-3), możliwości stosowania okien otwieranych na zewnątrz w domach jednorodzinnych i zabytkowych, jeżeli skrzydła tych okien znajdują się nad terenem komunikacyjnym użytku publicznego, na wysokości co najmniej 2,40 m, zapewnienia dogodnego i bezpiecznego dostępu do czyszczenia szyb od wewnętrznej i zewnętrznej ich strony (§ 98 ust. 2 i 5). Z kolei przepis § 16 ust 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego stanowił, iż przed wydaniem pozwolenia na budowę w zakresie robót budowlanych, o których mowa w § 14 i 15, powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać dokumenty określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lub w § 15 pod względem formalnym oraz pod względem zgodności ich z warunkami miejscowymi i stanem istniejącym na terenie zamierzonej budowy, jeżeli czynności tych nie dokonał uprzednio w trakcie zatwierdzania projektu podstawowego, a także czy nie zachodzi potrzeba zastrzeżenia pewnych warunków w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Przywołane powyżej przepisy, jakie zdaniem skarżących winny mieć zastosowanie w sprawie, w której podejmowano decyzję o pozwoleniu na przebudowę i remont [...] przy ul. [...] w [...], wbrew stanowisku stron, nie są przepisami, które mogłyby być w sposób oczywisty naruszone przy wydawaniu ww. decyzji. Oczywistość naruszenia prawa, jak już wyżej zaznaczono, polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Takiej oczywistej sprzeczności brak w tej sprawie, skoro podstawę materialnoprawną wydania decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym stanowiły przepisy art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 38 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, jak i §§ 14 i 22 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej z uwzględnieniem norm prawa materialnego przywołanych w jej petitum, dotyczące w szczególności warunków technicznych jakie winny, zdaniem skarżących, mieć zastosowanie w sprawie, w ocenie Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy zmierzają tak naprawdę do ponownego rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, co przecież nie jest dopuszczalne na etapie weryfikacji decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Stąd też już z tego powodu nie można uznać, by doszło do rażącego naruszenia ww. normy przy wydawaniu decyzji z dnia 13 września 1963 r. Poza tym należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, co wynika przecież akt sprawy, iż przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia 13 września 1963 r. [...] [...], [...], ul. [...], działając na podstawie Zarządzenia Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury oraz Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 stycznia 1958 r. w sprawie trybu pracy i powoływania zespołów orzekających w państwowych jednostkach projektowania (Biuletyn [...] nr [...]) a także zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowalne wydała decyzję z dnia 8 lipca 1963r. nr [...], dla Q w [...], o zatwierdzeniu pod względem techniczno-budowlanym projektu przebudowy i remontu [...] w [...]. Tym samym projekt podstawowy w zakresie architektury i konstrukcji dotyczący spornej inwestycji (przewidujący wykonania spornych 11 okien) został zatwierdzony decyzją Zespołu Orzekającego - [...] [...] z 8 lipca 1963 r., a nie kontrolowaną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 września 1963 r., która udziela jedynie pozwolenia na wykonanie zatwierdzonych już wcześniej ww. decyzją z 8 lipca 1963 r. robót budowlanych. Tym samym poza zakresem oceny w niniejszym postępowaniu pozostaje podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu oraz skardze kwestia zgodności spornej inwestycji (lokalizacja otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku, także w świetle przepisów przeciwpożarowych) z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, szczególnie że z § 16 ust. 2 rozporządzenia wynika, iż powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanegnie ma obowiązku badania pod względem merytorycznym zatwierdzonego projektu. Natomiast na koniec należy jedynie informacyjnie zauważyć, niezależnie od wykazanej wyżej legalności podjętych w sprawie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 września 1963 r., że w chwili podjęcia ostatecznej decyzji w tej sprawie (15 września 2021 r.) decyzja podstawowa weryfikowana w tym postępowaniu podjęta została ponad 58 lat temu. Uwaga ta została uczyniona, gdyż w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte uprzednio postępowanie powinno być umorzone. Jednocześnie, jak stanowi art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zatem nawet przyjmując teoretycznie uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy należałoby zastosować aktualnie obowiązujące przepisy a więc nie byłoby możliwe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Organ po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zobowiązany byłby wszczęte uprzednio postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności umorzyć. Zatem nawet przy uwzględnieniu powyższych rozważań skarżący w żaden sposób nie mogliby osiągnąć celu jaki przyświecał im przy wszczynaniu tego postępowania. Tym samym, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego też na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wywiedzioną w tej sprawie skargę kasacyjną jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.