II OSK 2740/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1507/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2020 r., nr WINB-WOA.7721.160.2020.AN w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1507/20, oddalił skargę P. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2020 r., nr WINB-WOA.7721.160.2020.AN, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania P. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 lutego 2020 r., nr 27/20 (umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego urządzenia służącego do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, zlokalizowanego na nieruchomości o nr [...], położonej w miejscowości P. przy ul. [...] [...], stanowiącej własność R. i P. D. oraz K. sp. z o.o. w P.) - umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 61 pkt 2 Pr.bud.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.; - poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, skutkującymi umorzeniem postępowania odwoławczego, mimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga kasacyjna poprzez swoje zarzuty, naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, (upozorowane na naruszenie przepisów prawa procesowego - punkty 1 i 2 opisanego środka zaskarżenia), nie jest w stanie skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, co do słuszności umorzenia postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl dyspozycji art. 61 Pr.bud. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 Pr.bud.). Sąd w składzie obecnie orzekającym, podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w świetle którego, co do zasady, stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Pr.bud. są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wymienieni w art. 61 pkt 1 tej ustawy. Ma ono swe oparcie w tym, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 poz. 718) i zmianie brzmienia art. 5 i art. 61 Pr.bud. w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Pr.bud. (zob. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt 286/10; z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06). Udział innych podmiotów - osób trzecich (sąsiadów) - w postępowaniach w sprawach utrzymania i użytkowania obiektu należy traktować na zasadzie wyjątku. Może on mieć miejsce, gdy obiekt budowlany zagraża ich życiu lub zdrowiu, czy bezpieczeństwu ich mienia, co ma wpływ na wykonywanie przez nich prawa względem sąsiedniej nieruchomości. Udział w postępowaniu tych podmiotów wymaga wykazania przysługującemu im interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 986/12). O tym zaś, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej konkretnej, indywidulanej sprawie skarżący nie wykazał w sposób skuteczny, iż taki interes prawny posiada. Nie można uznać, aby o interesie prawnym wnoszącego skargę kasacyjną decydował przywołany w podstawie kasacyjnej przepis art. 61 pkt 2 Pr.bud., który reguluje obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego i to w określonych w nim przypadkach, które nie odnoszą się do art. 5 ust. 2 Pr.bud. Również przywołanie art. 234 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego (właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie) nie stanowi o interesie prawnym odwołującego się. Jak niewadliwie zauważył Sąd Wojewódzki, powyższy przepis statuuje interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości, ale w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 234 ust. 3 i 4 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego urządzenia służącego do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych. Nie było to postępowanie prowadzone przez wójtem, samorządowym kolegium odwoławczym w przedmiocie naruszenia zakazu wprowadzania ścieków na grunty sąsiednie. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wprawdzie wskazuje, że główną kwestią, której dotyczy postępowanie, jest oddziaływanie urządzenia na sąsiednie działki (immisje), lecz nie przywołał żadnej regulacji prawnej odnoszącej się do tego zagadnienia. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sąd Administracyjnego zastępowanie strony i poszukiwanie przepisów, z których wywodzi ona swój interes prawny i które, w jej ocenie, nie zostały uwzględnione. Reasumując, nie doszło do naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa procesowego i materialnego. Stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony przez organ wojewódzki, pod kątem zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i oceniony przez Sąd I instancji. Na marginesie, ten ostatni przepis nie stanowił podstawy zarzutu środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.