II OSK 333/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Zaborniak Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1249/22 w sprawie ze skarg Gminy [...] i [...] sp. z o.o. w W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia 7 października 2022 r. nr WINB.WOP.7721.87.2022. [..] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia 16 sierpnia 2022 r., znak: PINB.5121.1.2022 oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 marca 2022 r., znak: PINB.5121.1.2022, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1249/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skarg Gminy [...] i [...] sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 7 października 2022 r. w przedmiocie rozbiórki drogi, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 16 sierpnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Gminie [...] – właścicielowi drogi zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości D., gmina [...], dokonać rozbiórki ww. obiektu, wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 14 kwietnia 2021 r. czynności kontrolne na ww. nieruchomości w związku z zawiadomieniem dotyczącym samowolnie wybudowanej drogi zlokalizowanej na przedmiotowej działce przez inwestora [...] sp. z o.o. Podczas kontroli pełnomocnik spółki oświadczył, że spółka dokonywała jedynie bieżącej konserwacji drogi polegającej na jej wyrównaniu oraz, że powiadomiła Gminę [...] o wykonywanych czynnościach. Przedstawiciel Gminy [...] stwierdził, że spółka utwardziła drogę znaczną ilością kruszywa, co doprowadziło do znacznego podniesienia niwelety oraz poszerzenia drogi oraz że spółka poinformowała Gminę o zamiarze wykonywania ww. prac, jednak nie przedstawiła dokumentacji projektowej. Organ wskazał również, że spółka złożyła wniosek o legalizację przedmiotowej drogi, w związku z czym organ zobowiązał ją do przedłożenia stosownych dokumentów. W dniu 20 lipca 2022 r. do organu wpłynęło pismo Gminy informujące, że nie udzieliła ww. spółce prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane i nie zamierza takiego prawa udzielić. Organ pierwszej instancji poinformował ww. spółkę, że nie przychyla się do przedłożonego wniosku, ponieważ oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne celem zalegalizowania przedmiotowego obiektu. Z tych też względów organ uznał, że przedmiotowa droga podlega rozbiórce. W wyniku rozpatrzenia odwołań Gminy [...] oraz spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z 7 października 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej "art. 49e ust. 1 pkt 3" i w tym zakresie orzekł na podstawie "art. 49e pkt 3" oraz utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, spółka dopuściła się samowoli budowlanej polegającej na budowie drogi na terenie przedmiotowej działki i nie spełniła obowiązku przedłożenia organowi wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Ponadto organ podkreślił, że adresatem decyzji jest Gmina [...], ponieważ jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ma realną możliwość jej realizacji, natomiast spółka nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że w sprawie niniejszej jak wynika m.in. z dokumentacji fotograficznej organu pierwszej instancji, dokumentacji fotograficznej Głównego Urzędu [...], czy też z oświadczeń przedstawicieli obu skarżących – doszło do położenia przez skarżącą spółkę na istniejącej powierzchni drogi warstwy wierzchniej wykonanej z tłucznia białego. W wyniku położenia tej warstwy doszło do podniesienia i wyrównania drogi, a także do jej poszerzenia, co umożliwiło przejazd samochodom i innym pojazdom. Należy zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać, że prace wykonane na przedmiotowym terenie były robotami budowlanymi w myśl Prawa budowlanego polegającymi na budowie drogi, ponieważ "poprawiły jakość podłoża tworząc powierzchnię służącą celom komunikacyjnym dla samochodów i innych pojazdów". Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę Gminy [...] oraz [...] sp. z o.o. wyjaśnił, że stosownie do art. 48b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dalej: "Pr. bud.", wśród dokumentów legalizacyjnych, wymaganych do legalizacji przedsięwzięcia budowlanego, wymagane są m.in. dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceniając zaistnienie wskazanej wyżej przesłanki legalizacyjnej organ pierwszej instancji uznał, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej Gminy z dnia 19 lipca 2022 r. skarżąca Spółka nie uzyskała od właściciela gruntu, tj. Gminy, prawa do dysponowania tą nieruchomością. Nie ulega jednak wątpliwości, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że treść odwołania wniesionego przez skarżącą Gminę, a w szczególności odniesienie się w nim do kwestii wyrażenia zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie jest tak jednoznaczna, jak przyjął to organ odwoławczy i w konsekwencji nie została przez niego prawidłowo oceniona. Przede wszystkim nie zweryfikowano w drugiej instancji zawartego w odwołaniu twierdzenia skarżącej Gminy, że brak wyrażenia zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie oznacza braku tej zgody na podjęcie przez inwestora robót rozbiórkowych, co mogło wskazywać na zgodę Gminy na wykonanie robót w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym kwestia oświadczenia skarżącej Gminy co do zgody na wykonanie na jej nieruchomości robót budowlanych jest elementem stanu faktycznego sprawy. Zatem pominięcie jednoznacznego ustalenia tej okoliczności stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) , które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z jednoznacznego ustalenia co do rzeczywistej woli skarżącej Gminy w zakresie udostępnienia nieruchomości w celu rozbiórki drogi nie zwalniał organu fakt, że dopiero w odwołaniu skarżąca Gmina zawarła oświadczenie w tym zakresie, skoro zgodnie z zamieszczoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w tej sytuacji, nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, należało uchylić zaskarżoną decyzję celem dokonania ponownej oceny zawartego w odwołaniu oświadczenia skarżącej co do zakresu robót budowlanych, na których wykonanie Gmina wyraża zgodę. Tym samym, z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu, w ponownym postępowaniu organ drugiej instancji dopiero po uzyskaniu jednoznacznego stanowiska skarżącej Gminy co do zgody na wykonanie na jej nieruchomości robót budowlanych przez inwestora, będzie możliwe rozstrzygnięcie, kto w niniejszej sprawie powinien być adresatem nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) art. 48b ust. 2 pkt 2 Pr. bud. poprzez uznanie, że: "(...) treść odwołania wniesionego przez skarżącą Gminę, a w szczególności odniesienie się w nim do kwestii wyrażenia zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie jest tak jednoznaczna, jak przyjął to organ odwoławczy i w konsekwencji nie została przez niego prawidłowo oceniona (...)"; 2) pominięcie art. 52 ust. 1 Pr. bud. stanowiącego, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, poprzez uznanie, że: - "(...) brak wyrażenia zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie oznacza braku tej zgody na podjęcie przez inwestora robót rozbiórkowych, co mogło wskazywać na zgodę Gminy na wykonanie robót w tym zakresie (...)", - "(...) w ponownym postępowaniu organ drugiej instancji dopiero po uzyskaniu jednoznacznego stanowiska skarżącej Gminy co do zgody na wykonanie na jej nieruchomości robót budowlanych przez inwestora, będzie możliwe rozstrzygnięcie, kto w niniejszej sprawie powinien być adresatem nakazu rozbiórki (...)". 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez błędne przyjęcie, że "(...) w niniejszym postępowaniu administracyjnym kwestia oświadczenia skarżącej Gminy co do zgody na wykonanie na jej nieruchomości robót budowlanych jest elementem stanu faktycznego sprawy. Zatem pominięcie jednoznacznego ustalenia tej okoliczności stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) , które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (...)"; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez Sąd za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego, że wadliwe jest ich stanowisko naruszające przepisy art. 7 i art. 15 k.p.a. oraz przyjęcie przez Sąd wyłącznie twierdzeń (zarzutów) skarżących, iż naruszono przepisy k.p.a. (m.in. art. 7 oraz art. 52 w zw. z art. 49e pkt 3 Pr. bud.) i w konsekwencji niezasadne uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 7 października 2022 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 48b ust. 2 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 Pr. bud. poprzez nieuzasadnione uchylenie ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował powołane wyżej przepisy Pr. bud.; 4) art. 174 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 15 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie naruszenia przez organ drugiej instancję powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez wskazania organom na czym konkretnie polegało ich naruszenie; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) poprzez uwzględnienie skarg i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 7 października 2022 r., w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a co za tym idzie zaskarżona decyzja, w przeciwieństwie do stanowiska Sądu odpowiadała prawu; 6) art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; 7) naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 1 Pr. bud. poprzez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a. i nieoddalenie skarg. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest w szczególności zarzut pominięcia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ust. 1 Pr. bud. stanowiącego, że obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach nakłada się na właściciela nieruchomości, jeżeli samowolnie wykonane roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe. W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy Pr. bud., w brzmieniu od dnia 19 września 2020 r., z którą to datą dokonano zmiany treści art. 52 Pr. bud. Przepis ten expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 Pr. bud.), bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu (art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.) bądź też do dokonania czynności nakazanych w związku z prowadzeniem robót budowlanych pomimo ich wstrzymania (art. 50a Pr. bud.), a także dokonania nakazanych czynności w postępowaniu legalizacyjnym (art. 51 Pr. bud.) (Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 407). Stosownie do art. 52 ust. 1 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania i podejmowania zaskarżonej decyzji, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że chociaż zasadą jest nakładanie w postępowaniu legalizacyjnym obowiązków na inwestora, to uczynienie ich adresatem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego stanowi obowiązek organu w przypadku zakończenia robót budowlanych. Słusznie w skardze kasacyjnej wskazuje organ, że obecne brzmienie przepisu art. 52 nie pozostawia organom stosującym ustawę – Prawo budowlane dowolności wyboru adresata nakazu ("jeżeli roboty budowlane zostały zakończone [...], obowiązki te nakłada się na właściciela [...]"), a jak podnosi organ w skardze kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie bezspornie roboty budowlane zostały zakończone. Z zaskarżonej decyzji wynika, że w trakcie kontroli spornej nieruchomości w dniu 14 kwietnia 2021 r. nie stwierdzono czynnego wykonywania robót budowlanych. Nakładanie nakazu na inny podmiot niż właściciel nieruchomości (obiektu) w tych okolicznościach byłoby działaniem contra legem, a więc naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. Ponadto trafnie organ drugiej instancji wskazuje, że wybór adresata decyzji z art. 52 ust. 1 Pr. bud. uzależniony jest od możliwości realizacji przez dany podmiot nałożonego na niego obowiązku, a więc wykonalności decyzji w okolicznościach danej sprawy. Z art. 52 ust. 1 wprost wynika, że w pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym jest zawsze inwestor. Jednakże należy pamiętać, że przepis ten należy tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiego podmiotu, który ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tak jest w sprawie niniejszej, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usunięcia skutków samowoli budowlanej właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania rozbiórki. Stanowisko organu odwoławczego jest w tym zakresie prawidłowe. Nawet zatem gdyby w sprawie niniejszej istniały wątpliwości co do zakończenia robót budowlanych, to art. 52 ust. 1 stwierdza, że jeżeli wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela i takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie, w której inwestor nie jest właścicielem nieruchomości i nie uzyskał prawa do dysponowania terenem działki na cele budowlane. W literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, że okoliczności, w których wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe to m.in. sytuacja, gdy inwestor nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Już w poprzednim stanie prawnym – sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r., utrwalony był pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości (A. Plucińska – Filipowicz, T. Filipowicz [w:] A. Plucińska - Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex/el). Istotne jest, że nieuzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na brak zweryfikowania w drugiej instancji zawartego w odwołaniu twierdzenia skarżącej Gminy, że brak wyrażenia zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie oznacza braku tej zgody na podjęcie przez inwestora robót rozbiórkowych, co mogło wskazywać na zgodę Gminy na wykonanie robót w tym zakresie. Takie stanowisko stanowi wyprowadzenie pozaprawnego kryterium oceny twierdzeń Gminy zawartych w odwołaniu. Zobowiązanie organu do weryfikacji stanowiska Gminy zawartego w odwołaniu w zakresie, w jakim wskazał Sąd pierwszej instancji, pozostaje w sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 52 Pr. bud. i kryteriami nałożenia obowiązku rozbiórki na właściwe podmioty, jakie formułuje ten przepis. Okoliczność, czy właściciel nieruchomości zezwala na wykonanie robót rozbiórkowych podmiotowi, który nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, nie jest kryterium prawnym, które wynika z treści art. 52 ust. 1 Pr. bud. i nie powinno decydować o adresacie decyzji rozbiórkowej. Art. 52 ust. 1 Pr. bud. niewątpliwie uprawnia do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, który nie był inwestorem. Wykładnia tego przepisu nie nastręcza problemów interpretacyjnych, ponieważ z przepisu tego jasno wynika, że jednym z podmiotów, na który może zostać nałożony nakaz rozbiórki jest właściciel, tj. podmiot, który jest właścicielem nieruchomości. Co więcej przepis ten formułuje okoliczności prawne, w których materializuje się obowiązek obciążenia nakazem rozbiórki właściciela nieruchomości, a są one w sprawie spełnione, tj. roboty budowlane zostały zakończone albo wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe – w sprawie niniejszej z powodu braku legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości. Podkreślić również należy, że niezależnie od obowiązków związanych z likwidacją skutków samowoli budowlanej, właścicielowi nieruchomości przysługują środki cywilnoprawne w zakresie dochodzenia ewentualnych roszczeń względem podmiotu będącego inwestorem danego obiektu budowlanego. Mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 52 ust. 1 Pr. bud. za zasadne należy uznać zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 52 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., albowiem w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak jest podstaw do prowadzenia przez organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu ustaleń odnośnie jednoznacznego stanowiska Gminy co do zgody na wykonanie na jej nieruchomości robót budowlanych przez inwestora. Wobec uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, w ocenie NSA zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skarg Gminy [...] oraz [...] sp. z o.o. w W. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji przyjętej oceny prawnej, do uwzględnienia skargi [...] sp. z o.o. na podstawie powyższego przepisu w związku z zasadnością zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi [...] sp. z o.o., nie dokonał prawidłowej oceny odnoszącej się do charakteru przeprowadzonych robót budowlanych, arbitralnie przyjmując, że ich wykonanie stanowiło budowę nowej drogi. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego dokonały kompletnych ustaleń w sprawie. Kwestią, która wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu jest bowiem kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że prace wykonane na przedmiotowym terenie były robotami budowlanymi polegającymi na budowie drogi. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie niniejszej doszło do położenia przez skarżącą spółkę na istniejącej powierzchni drogi warstwy wierzchniej wykonanej z tłucznia białego. W wyniku położonej warstwy doszło do podniesienia i wyrównania drogi, a także do jej poszerzenia, co umożliwiło przejazd samochodom i innym pojazdom. Charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje, że w sprawie mogło dojść do przebudowy drogi, w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.), zgodnie z którym przebudowa drogi polega na wykonywaniu robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Warunkiem uznania robót budowlanych za przebudowę drogi jest więc wykonanie ich w granicach istniejącego pasa drogowego. Także zgodnie z definicją przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a Pr. bud., w przypadku przebudowy dróg polegającej na zmianie parametrów użytkowych i technicznych jest dopuszczalna zmiana charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z nagrania na płycie CD dostarczonego organowi przez Wójta Gminy wynika, że przed wykonaniem spornych robót na przedmiotowej działce istniała już droga gruntowa. Dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to roboty budowlane prowadzone w celu budowy nowej, nie użytkowanej dotychczas drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"). Z budową nowej drogi mielibyśmy do czynienia także wówczas, gdyby wskutek wykonanych robót budowlanych zmieniłby się charakter istniejącej drogi. Kluczowe w sprawie jest, że w pojęciu budowy drogi mieści się także jej rozbudowa. Istotne pozostaje także, że z przebudową mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane nie powodujące zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic prasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową drogi, ale jej rozbudową (wyr. WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 403/14). Kluczową okolicznością pozostającą do ustalenia w kontekście możliwości zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako przebudowy drogi bądź jej budowy (rozbudowy) jest ustalenie, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do przekroczenia granic pasa drogowego, tj. w stanie sprawy granic działki ewidencyjnej, na której przewidziana jest droga. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d Pr. bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Istotne w sprawie pozostaje, że w art. 48 ust. 1 Pr. bud. jest mowa o budowie obiektu budowlanego, natomiast roboty budowlane polegające na przebudowie drogi objęte są regulacją zwartą w art. 50 i 51 Pr. bud. Pojęcie robót budowlanych, zgodnie ze słowniczkiem, jest określeniem szerszym od budowy, a zatem art. 50 ma zastosowanie także do robót budowlanych innych niż budowa, które wymagają zgłoszenia albo pozwolenia na budowę (A. Plucińska – Filipowicz, T. Filipowicz, M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska- Filipowicz, M. Wierzbowski, Lex/el). NSA w uchwale z 20 października 1997 r. OPS 3/97 przyjął, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową. W przypadku ustalenia, że w sprawie doszło jedynie do przebudowy drogi, zastosowanie znajdowałby zatem inny tryb legalizacji spornych robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 Pr. bud. Ponadto należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie wydania na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych zostało skierowane do inwestora. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. inicjuje dalsze etapy postępowania legalizacyjnego, którego ostateczny rezultat jest zależny od działań podjętych przez właściciela nieruchomości (w przypadku zakończenia robót budowlanych – art. 52 ust. 1 zd. 2 Pr. bud.). Art. 52 ust. 1 odwołuje się do obowiązków określonych w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a, a nie tylko do obowiązku zawartego w decyzji o rozbiórce. Całe postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się konsekwentnie wobec tego samego podmiotu, na który, w przypadku jego negatywnego rezultatu, na jego końcowym etapie zostaje nałożony obowiązek rozbiórki. Przy innym rozwiązaniu adresatowi obowiązku rozbiórki nie zostałaby umożliwiona legalizacja obiektu budowlanego. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym zostają nałożone w toku tego samego postępowania raz na jeden podmiot (inwestora), a raz na inny podmiot (właściciela nieruchomości). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. niezbędne jest stosowanie przewidzianych w tej ustawie środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy. Chodzi więc o wszystkie akty lub czynności podjęte w danej sprawie, a nie tylko o konkretny, zaskarżony akt lub czynność będące przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego. Przepis art. 135 p.p.s.a. uszczegóławia więc zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi zobowiązując sąd z urzędu rozpatrzyć czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie powyższej instytucji. A zatem uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji pominął istotną prawnie okoliczność, jaką jest ocena pierwszego etapu postępowania legalizacyjnego, czyli wydania na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych skierowany do inwestora. Zapobieżenie negatywnym konsekwencjom w postaci konieczności rozbiórki obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej wymaga przede wszystkim złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Tak więc, jeżeli to na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek legalizacji wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego, należy zgodnie z art. 135 p.p.s.a. dokonać kontroli wszystkich aktów wydanych w sprawie, których adresatem uczyniono inwestora. Wadliwość prowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania zaistniała więc od początku i nie ogranicza się do samego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić ww. wykładnię art. 52 ust. 1 Pr. bud. oraz dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych z uwzględnieniem wyrażonej wyżej oceny prawnej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 188 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, z uwagi na fakt, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku była wyłącznie błędna ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji.