II OSK 410/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Zaborniak Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 976/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. nr KOC/6146/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr 101/BEM/22, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 976/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. znak: KOC/6146/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia z 15 grudnia 2022 r., znak: KOC/6146/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") z 12 sierpnia 2022 r. nr 101/BEM/22 odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...], obręb [...], położonych w W. przy ul. [...] i [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Organ podniósł, że po rozpatrzeniu wniosku spółki z 28 października 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 12 sierpnia 2022 r. nr 101/BEM/22 odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Organ odwoławczy przytoczył i opisał m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), a także art. 86 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Organ II instancji wskazał na fakt, że w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja środowiskowa Prezydenta m.st. Warszawy z 31 sierpnia 2021 r. nr 445/OŚ/2021. Zgodnie z powyższą decyzją przedmiotowe przedsięwzięcie ma mieć zapewniony dojazd przez drogę wewnętrzną od strony sięgacza ul. [...]. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż projektowany dostęp do nieruchomości od strony ul. [...] jest sprzeczny z wiążącą w sprawie decyzją środowiskową, która nie przewidywała możliwości obsługi przedmiotowej inwestycji w ww. sposób. Zdaniem organu odwoławczego, w tym zakresie pozytywna decyzja byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. z art. 86 pkt 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem SKO, w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że przedłożony projekt inwestycji przewiduje dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną oraz dz. ew. nr [...]. Jednakże na dz. nr [...] znajduje się garaż. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona. Standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego, istnienie garażu powoduje brak realnej możliwości dostępu do drogi. Zatem wystąpiła kolejna przesłanka negatywna wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy, w odniesieniu do treści odwołania, nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów materialnych, SKO wskazało, iż dostęp inwestycji od strony ul. [...] jest sprzeczny z posiadaną przez inwestora decyzją środowiskową, natomiast od ul. [...] faktycznie niemożliwy ze względu na istniejący garaż. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: a. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że SKO za podstawę rozstrzygnięcia przyjęło między innymi nieostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, która została uchylona i zmieniona decyzją Wojewody Mazowieckiego z 1 marca 2023 r. nr 155/OPON/2022, znak: WI-II.7840.12.10.2022.AP; b. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja o warunkach zabudowy, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i wkroczenie w wyłączną kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej, podjęcie analizy na temat możliwości rozbiórki garażu znajdującego się na nieruchomości, przy czym analiza możliwości zabudowy działki następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzonego na podstawie ustawy prawo budowlane; c. art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 16 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 12 sierpnia 2022 r., pomimo że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej; d. art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz brak uwzględnienia stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, z dnia 25 marca 2022 r. znak: ZDM-ROU-ZO.0202.447.2022.AMA z którego wynika, że Zarząd Dróg Miejskich oświadcza, że istnieje możliwość połączenia dz. ew. nr [...] z obrębu [...] z ulicą [...] poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na dz. ew. nr [...] z obrębu [...]; e. art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że uwarunkowania decyzji środowiskowej wiążą organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz dostępu do drogi publicznej, podczas gdy decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia mają charakter wiążący jedynie w zakresie parametrów, które oddziałują na środowisko; W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 976/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których odmówiono ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] i [...], obręb [...], położonych w W. przy ul. [...] i [...]. Zdaniem organów, wydanie w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi. Zatem w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zdaniem Spółki, organy błędnie przyjęły, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej a decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia ma charakter wiążący jedynie w zakresie parametrów, które oddziałują na środowisko nie w zakresie dojazdu do inwestycji. W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie Spółce, a zatem wszelkie zarzuty zawarte w skardze należało uznać za niezasadne. Dodatkowo Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów uzupełniających wskazanych w skardze. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 890/20). Przepis ten dopuszcza w drodze wyjątku przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 138/23). Na terenie projektowanej inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy a zatem zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji publicznej w decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest ustalić sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla danej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy "zastępuje" w takim przypadku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 23/15). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt zastępujący postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, a nadto zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Podstawowym powodem wydania przez organy w niniejszej sprawie decyzji odmownej było to, że planowania inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (por. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są regulacje o charakterze prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację (por. wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 546/22). Przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20). Takimi "przepisami odrębnymi" mogą być regulacje zawarte w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). Zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem organ ustalający warunki zabudowy winien dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia atrybuty narzucone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 457/22). Organ wydający takie orzeczenie nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 785/10). Badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest podstawowym obowiązkiem organów administracji wydających decyzję lokalizacyjną (o warunkach zabudowy). Skoro istnieje rozbieżność pomiędzy parametrami i lokalizacją inwestycji, wskazywaną w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a lokalizacją przyjętą w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, to przy lokalizacji wskazanej dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe spełnienie przez inwestycję parametrów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2278/17). Inaczej mówiąc, organ ustalający warunki zabudowy związany decyzją środowiskową nie może dokonywać takich ustaleń, które w tym postępowaniu mogłyby podważyć rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji środowiskowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 3/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd przestawił istotne okoliczności sprawy: – w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja środowiskowa Prezydenta m.st. Warszawy nr 445/OŚ/2021 z 31 sierpnia 2021 r.; – zgodnie z powyższą decyzją, przedmiotowe przedsięwzięcie ma mieć zapewniony dojazd przez drogę wewnętrzną od strony sięgacza ul. [...] (por. s. 9 decyzji); – projektowany dostęp do nieruchomości od strony ul. [...] jest sprzeczny z wiążącą w sprawie decyzją środowiskową, która nie przewidywała możliwości obsługi przedmiotowej inwestycji w w/w sposób. Porównując treść decyzji środowiskowej oraz przedłożony projekt inwestycji, zdaniem Sądu, zasadnie organy przyjęły, że pozytywna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. z art. 86 pkt 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem w sprawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka negatywna wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Dodatkowo organy wskazały, że projekt inwestycji przewiduje dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną oraz działkę [...]. Tymczasem na działce nr [...] znajduje się garaż. Zdaniem organów, pod pojęciem "realnej możliwości dostępu do drogi" nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona. Standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W związku z tym, zdaniem organów, istnienie ww. garażu powoduje brak realnej możliwości dostępu do drogi. Zdaniem organów, wystąpiła zatem kolejna przesłanka negatywna wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej Spółki, organy w niniejszej powołały się na nieostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, która została uchylona i zmieniona decyzją Wojewody Mazowieckiego z 1 marca 2023 roku nr 155/OPON/2022. Dodatkowo w niniejszej sprawie nie uwzględniono stanowiska Zarządu Dróg Miejskich z 25 marca 2022 r. z którego wynika, że Zarząd Dróg Miejskich oświadcza, że istnieje możliwość połączenia działki [...] z obrębu [...] z ulicą [...] poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...]. Zdaniem Sądu, wskazane przez skarżącą okoliczności nie mają zasadniczego znaczenia dla sprawy wobec sprzeczności projektowanej inwestycji z decyzją środowiskową. To był bowiem główny i podstawowy powód decyzji odmawiającej warunki zabudowy. Argumentacja organu w zakresie przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stanowi jedynie argumentację uzupełniającą. Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 15 grudnia 2022 r., zaś decyzja Wojewody Mazowieckiego zezwalająca na rozbiórkę garażu wydana została 1 marca 2023 r., a więc prawie 3 miesiące później (por. decyzja Wojewody Mazowieckiego z 1 marca 2023 roku nr 155/OPON/2022, znak: WI-II.7840.12.10.2022,AP, którą to decyzją Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania PRK7 od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 89/2022 z 17 czerwca 2022 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę dla jednokondygnacyjnego garażu podziemnego na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr 89/2022 z 17 czerwca 2022 r. znak: UD-I-WAB- A.6741.7.2022.MKR i udzielił pozwolenia na rozbiórkę). Zatem w momencie rozstrzygania w niniejszej sprawie organy analizowały stan faktyczny i prawny, zgodnie z którym na dz. nr [...] znajdował się garaż i w obrocie prawnym była decyzja odmawiające jego rozbiórki. Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 358/20). Sąd stwierdził, że znana jest mu rozbieżność w orzecznictwie w zakresie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy, jednakże w niniejszej sprawie opowiada się za tym stanowiskiem judykatury, według którego dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny, jak i prawny, musi być zapewniony już w dacie orzekania o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1212/21;wyrok WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 58/19; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1087/12; wyroki NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13, z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). Zatem w niniejszej sprawie w dacie orzekania przez organ II instancji na działce nr [...] znajdował się garaż i wydana była decyzja odmawiająca jego rozbiórki. W związku z tym brak było dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa materialnego ani proceduralnego uzasadniającego uchylenie zaskarżonych decyzji. Stosownie do art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z wymogiem art. 107 § 3 K.p.a. zaskarżone decyzje zostały wyczerpująco uzasadnione, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia i wyjaśniono podstawy prawne decyzji z prawidłowym przytoczeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Konsekwencją powyższych ocen jest nieuwzględnienie zarzutów skargi. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 86 pkt 2) ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez: a. błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że uwarunkowania decyzji środowiskowej wiążą organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz dostępu do drogi publicznej, podczas gdy decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia ma charakter wiążący jedynie w zakresie parametrów, które ściśle oddziałują na środowisko; b. błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy oraz inne decyzje wydawane w toku procesu inwestycyjnego muszą niejako automatycznie i mechanicznie powielać wszystkie uwarunkowania decyzji środowiskowej, podczas gdy w rozumieniu przytoczonego przepisu różnice pomiędzy decyzją środowiskową a decyzją o warunkach zabudowy nie mogą jedynie prowadzić do innej kwalifikacji przedsięwzięcia i określać w inny sposób jego parametrów środowiskowych; 2. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaakceptowanie błędnego stanowiska organów administracji, w którym organy dokonały szczegółowej analizy parametrów przyszłego przedsięwzięcia inwestycyjnego, w tym w szczególności w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, pomijając fakt, że inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, co zostało wykazane pismem z Zarządu Dróg Miejskich, znak ZDM-ROU-ZO.0202.447.2022.AMA z dnia 25 marca 2022 roku, podczas gdy ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, ma ono charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę; 3. naruszenie art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz brak uwzględnienia stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, znak ZDM-ROU-ZO.0202.447.2022. AMA z dnia 25 marca 2022 roku z którego wynika, że Zarząd Dróg Miejskich oświadcza, że istnieje możliwość połączenia działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] z ulicą [...] poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...]; 4. art. 61 ust. 1 pkt. 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że inwestycja, której dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezgodna z przepisami odrębnymi, przy czym za niezgodność w rozumieniu przytoczonego przepisu Sąd przyjął rzekomą sprzeczność inwestycji z decyzją środowiskową w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej; 5. art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie wykładni przytoczonych przepisów, która skutkuje: a. nałożeniem na inwestora obowiązku spełnienia warunków nie przewidzianych w ustawie, polegających na konieczności przedstawia szczegółów układu komunikacyjnego na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy; b. dokonaniem oceny inwestycji pod kątem technicznych aspektów tej inwestycji w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie konieczności rozbiórki garażu istniejącego na działce w dacie orzekania w kontekście zapewnienia układu komunikacyjnego; 6. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie i niewypowiedzenie się wobec wszystkich podnoszonych przez skarżącego kwestii i zarzutów oraz materiałów przedstawionych w sprawie, czyli: a. zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie za podstawę rozstrzygnięcia przyjęło między innymi nieostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, która została uchylona i zmieniona decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 marca 2023 roku nr 155/OPON/2022, znak: WI-II.7840.12.10.2022.AP; b. zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie, że decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i wkroczenie w wyłączną kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej, podjęcie analizy na temat możliwości rozbiórki garażu znajdującego się na nieruchomości, przy czym analiza możliwości zabudowy działki następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzonego na podstawie ustawy prawo budowlane; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: a. jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego Sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku; b. wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego wyroku wyrażającą się w braku prawno-relewantnej argumentacji Sądu, bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby, że dostęp inwestycji do drogi publicznej, czy też szerzej obsługa komunikacyjna przyszłej inwestycji jest takim elementem decyzji środowiskowej, która musi zostać powtórzona automatycznie i literalnie w decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn., Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzje wydane z tym uchybieniem niezasadnie zaakceptował. Organy administracji uznały, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż na działce o nr ew. [...] znajduje się cześć garażu, który przynależy do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce ([...]) zaś inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę garażu. Decyzją z 17 czerwca 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił bowiem pozwolenia na rozbiórkę wskazując, że na działce o nr ew. [...] znajduje cześć garażu, która była objęta jednym projektem zagospodarowania terenu i budynek mieszkalny znajdujący się na działce o nr ew. [...] oraz budynek garażowy znajdujący się n działce o nr ew. [...] stanowią jedną całość, jeden obiekt budowlany i z tego powodu nie ma możliwości rozbiórki garażu. Rozbiórka części garażu spowoduje, że do pozostałej części nie będzie jakiegokolwiek dojścia i dojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Prezydenta również wskazało, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, gdyż na działce o nr ew. [...] znajduje się garaż. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że na działce o nr ew. [...] znajduje się garaż sama w sobie nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że działka ta nie może być jako dojazd do drogi publicznej. Garaż znajdujący się na tej działce to garaż podziemny. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który chociażby uprawdopodabniał, że strop tego garażu nie wytrzyma nacisku poruszających się po nim pojazdu. Dopiero wykazanie, że strop garażu nie wytrzymałby nacisku pojazdów dawałoby podstawę do przyjęcia, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi koniecznej. Nie wyjaśniając tej kwestii organy administracji naruszyły art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organy administracji zobowiązane będą do należytego wyjaśnienia, czy okoliczność, że na działce o nr ew. [...] znajduje się garaż podziemny skutkuje tym, że planowana inwestycja będzie pozbawiona drogi koniecznej. Z nadesłanych przez inwestora na etapie postępowania sądowego dokumentów wynika jednak, że rozpoczęta została rozbiórka garażu znajdującego się na ww. działce. Organy administracji dokonają zatem oceny spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu posiadania dostępu do drogi publicznej z uwzględnieniem nowych okoliczności faktycznych. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.