II OSK 421/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Zaborniak Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1315/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 306/OPON/2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1315/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 306/OPON/2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. sp. z o.o. z siedzibą w O. 26 października 2018 r. złożyła do Starostwa Grodziskiego wniosek o pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego - wiaty/namiotu konstrukcji drewnianej - czas użytkowania do 31 grudnia 2023 r. Postanowieniem z 17 grudnia 2018 r., znak: W AB.6740.6740.1711.2018, organ I instancji wezwał skarżącą Spółkę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do zgodności z zapisami Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...]. Skarżąca Spółka w piśmie z 2 stycznia 2019 r. zwróciła się do Starostwa Grodziskiego o zawieszenie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji do czasu dokonania stosownych uzupełnień. Starosta Grodziski postanowieniem z 16 stycznia 2019 r., nr 22/19, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W piśmie z 8 marca 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Burmistrza Grodziska Mazowieckiego o odpowiedź udzieloną Spółce w zakresie interpretacji zapisów miejscowego planu dotyczących ww. inwestycji. Odpowiedź została przesłana przez Burmistrza Grodziska Mazowieckiego przy piśmie z 19 marca 2019 r. Następnie 25 lutego 2019 r. do organu wpłynęło pismo mieszkańców wsi [...] zawierające zastrzeżenia i uwagi odnośnie planowanej inwestycji. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przesłało do Starostwa Grodziskiego skargę mieszkańców wsi [...] związaną z uciążliwościami hałasowymi związanymi z "funkcjonowaniem znajdującego się w tej miejscowości obiektu [...]". Organ I instancji postanowieniem z 20 września 2019 r., nr 568/19, wznowił z urzędu "postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego - wiaty w konstrukcji drewnianej na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina G." Postanowieniem z 22 października 2019 r., nr 619/19, organ I instancji uchylił postanowienie Starosty Grodziskiego z 16 stycznia 2019 r., i odmówił zawieszenia postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Starosta Grodziski decyzją z 7 listopada 2019 r., 1726/19, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu tymczasowego na czas użytkowania do 31 grudnia 2023 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji. Następnie pismem z 3 stycznia 2020 r. zwróciła się do organu II instancji o zawieszenie przedmiotowego postępowania odwoławczego. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 3 lutego 2020 r., nr 41/OPON/2020 zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Grodziskiego z 7 listopada 2019 r. Tego samego dnia wydal też postanowienie nr 40/OPON.2020, w którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty Grodziskiego z 22 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt. VII SA/Wa 682/20, uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 3 lutego 2020 r., oraz postanowienie Starosty Grodziskiego z 22 października 2019 r., i umorzył wznowione postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu 6 lutego 2023 r. do organu wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Grodziskiego z 7 listopada 2019 r., nr 1726/19. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 13 lutego 2023 r., podjął na wniosek strony zawieszone postępowanie administracyjne. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 19 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Grodziskiego z 7 listopada 2019 r., nr 1726/19 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego wiaty/namiotu konstrukcji drewnianej na czas użytkowania do 31 grudnia 2023 r. na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina G. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pierwszym obowiązkiem organu, w procesie zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest zbadanie zgodności złożonego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UK/MU/ZP (teren zabudowy mieszkaniowo usługowej w parku podworskim). W § 27 ust. 1 miejscowego planu wskazano, że: "W granicy terenu wyznaczonego na rysunku planu specjalnym symbolem MU/UK/ZP objętym ochroną konserwatorską plan ustala przeznaczenie podstawowe - zieleń parkowa zabytkowego parku dworskiego z XIX w. z dworem wpisanym imiennie do rejestru zabytków (pkt 1), przeznaczenie uzupełniające - funkcje mieszkaniowe i usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb działki (pkt 2)." Stosownie zaś do § 27 ust. 2 miejscowego planu "Plan dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) w istniejących obiektach, funkcje obsługi turystyki i usług sportu". "W granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MU/UK/ZP plan ustala: zachowanie istniejącej powierzchni biologicznie czynnej, parku, lasu, cieków wodnych" (§ 27 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu). Zdaniem organu odwoławczego, z brzmienia powyższych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż na terenie oznaczonym symbolem MU/UK/ZP nie jest możliwa budowa całkowicie nowego obiektu tymczasowego wiaty/namiotu konstrukcji drewnianej. Tym samym przedmiotowa inwestycja narusza § 27 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, który jasno wskazuje, iż jakakolwiek ingerencja w istniejącą powierzchnię biologicznie czynną, park, las lub cieki wodne jest niemożliwa. Budowa przedmiotowej inwestycji na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...] stanowi bowiem taką ingerencję. Co prawda § 27 ust. 2 miejscowego planu wskazuje, iż na omawianym terenie możliwa jest realizacja nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia), jednakże pod warunkiem lokowania ich w istniejących obiektach, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że przeznaczenie danego terenu w miejscowym planie determinuje możliwość wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cele w nim wskazane. Jeśli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę niezgodnego z ustaleniami tego planu. Taki negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wojewoda podał także, iż w przypadku istniejących niezgodności – na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. – organ może wezwać Inwestorów do usunięcia wskazanych nieprawidłowości (również tych, których organ I instancji nie zauważył). W przedmiotowej sprawie tego nie uczynił, ponieważ okazałoby się to bezcelowe z uwagi na zapisy miejscowego planu, które nie przewidują możliwości budowy nowego obiektu tymczasowego, a także wiązałoby się to z przedstawieniem całkowicie nowego projektu budowlanego, czego organ nie może wymagać, co więcej stałoby w oczywistej sprzeczności z art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz art. 12 K.p.a., czyli zasadą szybkości i prostoty postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w O. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 32 ust. 1 P.b. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "upzp") polegające na dokonaniu błędnej ich wykładni przez: – odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo niezaistnienia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b.; – zaniechanie sprawdzenia, czy Spółka spełniła przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b.; podczas gdy w przypadku spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 6 ust. 2 upzp w zw. z art. 7a § 1 K.p.a., przez dokonanie dowolnej i rozszerzającej wykładni ograniczeń przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być dokonywana z uwzględnieniem prawa właściciela do zabudowy, a zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli organ ma wątpliwości co do treści normy prawnej, należy je interpretować w sposób korzystny dla strony; 3. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez: – zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, oraz wydanie decyzji w oparciu o dowolną ocenę materiału dowodowego; – niedokonanie analizy postanowień obowiązującego dla nieruchomości objętej wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; – brak dokonania jakiejkolwiek analizy w zakresie spełnienia przesłanek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 P.b., i zaniechanie przedstawienia jej wyników w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; podczas gdy organ ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a uzasadnienie faktyczne decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za organ udowodnione i dowodów, na których się oparł, a uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji; 4. art. 8 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, a nadto odmówienie merytorycznego rozpoznania sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego 5. art. 15 K.p.a. oraz art. 127 § 1 K.p.a., przez nieprzeprowadzenie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz przyjęcie za własne ogólnikowych stwierdzeń poczynionych przez Starostę Grodziskiego, a w efekcie zanegowanie dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując faktycznym pozbawieniem strony prawa do rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji; 6. art. 107 § 3 K.p.a., przez brak sporządzenia należytego, zgodnego z przepisami prawa, uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które w sposób jednoznaczny objaśniałoby stronie tok rozumowania organu odwoławczego prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w zaistniałym stanie faktycznym; 7. art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. i w zw. z art. 6 K.p.a., przez ich niezastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Grodziskiego, podczas gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzji kasacyjnej). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1315/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego wynika, że jednym z wymogów wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W orzecznictwie wskazuje się, że negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z: 2 października 2015 r., II OSK 215/14; 18 stycznia 2019 r., II OSK 606/18 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 634/17). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie obiektu tymczasowego wiaty/namiotu konstrukcji drewnianej na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina G., znajduje się na terenie objętym ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Inwestycja ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UK/MU/ZP (teren zabudowy mieszkaniowo usługowej w parku podworskim). Zgodnie z § 27 mpzp w granicy terenu wyznaczonego na rysunku planu specjalnym symbolem MU/UK/ZP objętym ochroną konserwatorską: 1. Plan ustala: 1) przeznaczenie podstawowe - zieleń parkowa zabytkowego parku dworskiego z XIX w. z dworem wpisanym imiennie do rejestru zabytków, 2) przeznaczenie uzupełniające - funkcje mieszkaniowe i usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb działki, 3) dokonanie na wniosek właściciela wpisu do rejestru Konserwatora Zabytków terenu parku w oznaczonych na rysunku planu specjalnym symbolem granicach, 4) plan zachowuje dwór i inne obiekty, 5) obowiązek uzgadniania przez Burmistrza z Konserwatorem Zabytków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszelkich inwestycji dla realizacji których wymagane jest uzyskanie decyzji, 6) wydanie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest spełnieniem wymagań określonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, 7) wszystkie roboty budowlane dotyczące dworu, dla których wymagane jest zgłoszenie, należy również uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, 8) zachowanie układu przestrzennego parku, ochronę drzewostanu, drzew pomników przyrody, drzew projektowanych pomników przyrody, zespołu stawów i układu hydrograficznego rzeki [...]. 2. Plan dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) w istniejących obiektach, funkcje obsługi turystyki i usług sportu. 3. W granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MU/UK/ZP plan ustala: 1) zachowanie istniejącej powierzchni biologicznie czynnej, parku, lasu, cieków wodnych, 2) ogrodzenie terenu sytuowane wzdłuż granicy zespołu parkowo dworskiego wrysowanej na rysunku planu, w sposób umożliwiający migrację drobnych przedstawicieli fauny, w szczególności płazów, gadów i drobnych ssaków, 3) zakaz lokalizacji reklam i innych znaków informacyjno-plastycznych bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, 4) zakaz parcelacji i podziałów wewnętrznych terenu MU/UK/ZP, 5) nakaz stosowania zasad ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego zgodnie z ustaleniami zapisanymi w § 7 dla strefy ochrony urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, 6) zakaz zasypywania, zanieczyszczania i zmiany układu hydrograficznego stawów i rzeki [...], 7) w stosunku do drzew - lipy drobnolistnej i topoli kanadyjskiej - pomników przyrody - ustalenia jak w § 10, 8) sześć wiązów rosnących w bezpośrednim sąsiedztwie bramy, oznaczone na rysunku planu specjalnym symbolem, plan kwalifikuje do nadania statusu pomników przyrody - ustalenia jak w § 10. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, zdaniem Sądu, za prawidłowe uznać należy stanowisko Wojewody Mazowieckiego, iż na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem MU/UK/ZP brak jest możliwości budowy spornego obiektu tymczasowego. W pkt 2 § 27 mpzp wprost bowiem zostało wskazane że "Plan dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) w istniejących obiektach, funkcje obsługi turystyki i usług sportu". Brzmienie planu nie pozostawia zatem wątpliwości, że na terenie MU/UK/ZP dopuszczone zostały jedynie usługi nieuciążliwe, pod warunkiem, że będą one usytuowane w istniejących już obiektach. Tym samym zezwolenie na budowę nowego obiektu tymczasowego, o funkcji usługowej – [...] czy [...], byłoby sprzeczne z ustaleniami obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawienie przedmiotowego obiektu w otoczeniu [...], nie jest bowiem jednoznaczne z posadowieniem go w istniejącym obiekcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1393/20). Skoro zatem plan wprost warunkuje możliwość lokalizacji usług jedynie w istniejących obiektach, budowę nowego obiektu o tej funkcji uznać należy za niezgodną z ww. zapisem planu. Zasadnie zatem zostało wskazane w zaskarżonej decyzji, iż przeznaczenie danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cele w nim wskazane. Jeśli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę obiektu niezgodnego z ustaleniami tego planu. Dokonana przez Wojewoda interpretacja ww. zapisu planu nie narusza art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. jak i zgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1393/20. Zdaniem Sądu zastrzeżenia budzi także kwestia, czy obiekt tymczasowy w projektowanej formie (namiot o konstrukcji drewnianej) na organizowanie tak dużych imprez okolicznościowych (na co wskazuje jednoznacznie rozmiar przedmiotowej inwestycji - powierzchnia użytkowania sali [...] m2), jest przeznaczony na zlokalizowanie w nim usług nieuciążliwych. Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 września 2019 r. wątpliwym jest bowiem spełnienie przez ww. obiekt zapewnienia ochrony przed hałasem, który przenika do środowiska – obiekt nie posiada żadnej izolacji przed hałasem. O tym, że przeznaczony jest pod usługi uciążliwe świadczą także skargi okolicznych mieszkańców. Ustosunkowując się do wykazanego w zaskarżonej decyzji naruszenia przez inwestora § 27 ust. 3 pkt 1 mpzp uznać należy, że rozważania organu w tym zakresie są niepełne. Nie odnoszą się bowiem w żaden sposób do ustaleń, jaka była powierzchnia biologicznie czynna na działce inwestora na dzień uchwalenia miejscowego planu. Okoliczność ta nie ma jednakże znaczenia dla prawidłowości wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia bowiem wymagań o których mowa w § 27 ust. 2 mpzp. W konsekwencji powyższego, skoro obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza ograniczenie lokalizowania nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) jedynie w istniejących już obiektach, organ nie mógł wydać pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego o ww. funkcji. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo zatem Wojewoda utrzymał w mocy decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, iż organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., organ nie był obowiązany do prowadzenia ustaleń w zakresie spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę (na co wskazuje Spółka w złożonej skardze). Już bowiem samo ustalenie sprzeczności inwestycji z miejscowym planem stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku Spółki w niniejszej sprawie nie można uznać, iż pozbawiona była została możliwości przedstawienia swojej argumentacji w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, Spółka wystąpiła się do Wojewody o zawieszenie postępowania odwoławczego m.in. z uwagi na to, iż zwróciła się do Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda uwzględnił ten wniosek i zawiesił toczące się przed nim postępowanie odwoławcze. Ponadto w tym zakresie nie można pominąć okoliczności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/20 (który stał się prawomocny 17 czerwca 2021 r.), stwierdził, że Burmistrz Grodziska Mazowieckiego nie miał podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi, iż nie spełnia on warunku, o którym mowa w § 27 ust. 2 mpzp. Mając zatem na uwadze, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda, po podjęciu zawieszonego postępowania, nie miał podstaw do wezwania Skarżącej do przedstawienia dokumentu potwierdzającego zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z ww. wyroku odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści, tj. w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem, była prawidłowa. Zatem Skarżąca nie ma możliwości uzyskania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem. Tym samym nie można uznać, aby przy wydawaniu decyzji organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał na wydanie w niniejszej sprawie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do załączonego do skargi pisma Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z 19 maja 2023 r., Sąd stwierdził, że odnosi się ono do możliwości rozbudowy [...] o oranżerię. Ustawodawca wprawdzie nie zdefiniował pojęcia oranżerii, jednakże zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne (por. wyroki NSA z: 28 marca 2019 r., II OSK 1225/17; 27 sierpnia 2014 r., II OSK 450/13; 7 kwietnia 2011 r., II OSK 586/10). W przedmiotowej zaś sprawie nie mamy do czynienia z budową oranżerii ale z budową tymczasowego obiektu budowlanego, na [...] czy też [...]. Tym samym pismo to nie może mieć znaczenia dla niniejszej sprawy. Na marginesie istoty problemu, zdaniem Sądu, należy wskazać, że w niniejszej sprawie, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt. VII SA/Wa 682/20, postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 3 lutego 2020 r., oraz postanowienia Starosty Grodziskiego z 22 października 2019 r., i umorzeniu wznowionego postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu tymczasowego – postępowanie to nie zostało przez organ I instancji skutecznie podjęte. Uchybienie to nie miało jednakże znaczenia dla prawidłowości wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia i nie mogło stanowić podstawy do jego uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie skarżąca Spółka wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania przed Wojewodą wskazała, że sprawa wymaga przywrócenia możliwości wykazania, że projekt jest zgodny z przepisami prawa, brak jest podstaw do uznania, iż nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z uwagi na uchybienie procesowe, stanowi istotne naruszenie prawa. Organ odwoławczy mógł bowiem samodzielnie dokonać oceny, czy przedmiotowa inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przekazanie sprawy organowi I instancji jedynie w celu formalnego podjęcia postępowania, prowadziłoby do przedłużenia postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w O. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. z dnia 10 marca 2023 r. Dz.U. z 2023 r. poz. 682., "Prawo budowlane") polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że projekt architektoniczno-budowlany przedstawiony przez skarżącą narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, że istniały przesłanki do odmówienia Skarżącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy naruszenie takie nie zachodzi; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z dnia 28 stycznia 2022 r. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, "upzp") w zw. z § 27 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] ("MPZP") przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że: – MPZP nie pozwala na lokowanie nieuciążliwej usługi w nowym obiekcie tymczasowym, przy jednoczesnym uznaniu, że, co do zasady – w przypadku zachowania powierzchni biologicznie czynnej - budowa nowego obiektu na ww. działce jest dopuszczalna, podczas gdy § 27 ust. 2 MPZP należy rozumieć w ten sposób, że wskazuje jakie usługi mogą być lokowane w obiektach (usługi kultury, sport i gastronomia) oraz poza obiektami (obsługa turystyki, sport), a nie jako ograniczenie zabudowy czy uzależnienie możliwości lokowania usług od chwili powstania obiektu; – usługi planowane do prowadzenia w obiekcie tymczasowym mogą być uciążliwe, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że przeprowadzone badania akustyczne nie wskazały na występowanie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a nadto WSA w Warszawie nieprawidłowo wskazał, jakoby obiekt tymczasowy miał stanowić namiot, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że jest to wiata ze ścianami i dachem wykonanymi ze szkła, a nadto zasadność skarg mieszkańców nie została potwierdzona w jakimkolwiek oficjalnym trybie, które to skargi zresztą ustały; 3) art. 6 ust. 2 upzp poprzez dokonanie dowolnej i rozszerzającej wykładni ograniczeń przewidzianych w MPZP, podczas gdy w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być dokonywana z uwzględnieniem prawa właściciela do zabudowy; 4) art. 134 § 2 P.p.s.a. przez orzeczenie na niekorzyść skarżącej Spółki i ustalenie, że obiekt tymczasowy jest przeznaczony do zlokalizowania w nim usług uciążliwych, o czym mają świadczyć skargi mieszkańców, podczas gdy żaden z organów w toku postępowań administracyjnych nie oparł swoich decyzji o tę okoliczność, ani jej nie przywołał, a nadto skargi mieszkańców nie dotyczyły bezpośrednio usług rzekomo świadczonych w obiekcie tymczasowym, a uznanie usług za uciążliwe doprowadziło WSA w Warszawie do wniosku, że planowana inwestycja jest w tym zakresie niezgodna z MPZP; 5) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na podstawie okoliczności, które nie legły u podstaw wydania zaskarżonych decyzji, tzn. rzekomej uciążliwości usług zlokalizowanych w obiekcie tymczasowym oraz rzekomej niemożliwości lokowania usług w nowych obiektach; 6) art. 106 § 2 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. przez dowolną, nielogiczną i selektywną ocenę dowodów załączonych do skargi i nieprawidłowe przyjęcie, że pismo Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z dnia 19 maja 2023 r. odnosi się do rozbudowy [...] o oranżerię - a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z oranżerią - i z tej przyczyny uznanie ww. pisma za niemającego znaczenia dla sprawy, podczas gdy z wniosku inwestora i treści odpowiedzi Burmistrza wynika wprost, że przedmiotem pisma Burmistrza jest odpowiedź twierdząca na pytanie, czy na działce nr ew. [...] możliwa jest budowa jakiegokolwiek nowego obiektu w świetle postanowień MPZP dotyczących powierzchni biologicznie czynnej; 7) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki zaniechał należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, i wydał decyzję w oparciu o dowolną ocenę materiału dowodowego, nie dokonał analizy postanowień obowiązującego dla nieruchomości objętej wnioskiem MPZP, nie dokonał jakiejkolwiek analizy w zakresie spełnienia przesłanek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, i zaniechał przedstawienia jej wyników w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy organ ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a uzasadnienie faktyczne decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za organ udowodnione i dowodów, na których się oparł, a uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji; 8) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki nienależycie uzasadnił decyzję z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń a nadto odmówił Skarżącej merytorycznego rozpoznania sprawy, co uniemożliwia realizacje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 9) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 127 § 1 K.p.a, przez oddalenie skargi, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki nie przeprowadził ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz przyjął za własne ogólnikowe stwierdzenia poczynione przez Starostę Grodziskiego, a w efekcie zanegował dwuinstancyjność postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując faktycznym pozbawieniem strony prawa do rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji; 10) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. i w zw. z art. 6 K.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Grodziskiego, podczas gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzji kasacyjnej); W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. sp. z o.o. z siedzibą w O. (obecnie P. sp. z o.o. z siedzibą w O. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że planowana przez Spółkę inwestycja była niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], działka należąca do Spółki, na której Spółka planuje realizację inwestycji, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UK/MU/ZP (teren zabudowy mieszkaniowo usługowej w parku podworskim). W § 27 ust. 1 miejscowego planu zawarty jest zapis, że: "W granicy terenu wyznaczonego na rysunku planu specjalnym symbolem MU/UK/ZP objętym ochroną konserwatorską plan ustala przeznaczenie podstawowe - zieleń parkowa zabytkowego parku dworskiego z XIX w. z dworem wpisanym imiennie do rejestru zabytków (pkt 1), przeznaczenie uzupełniające - funkcje mieszkaniowe i usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb działki (pkt 2)." Stosownie zaś do § 27 ust. 2 miejscowego planu "Plan dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) w istniejących obiektach, funkcje obsługi turystyki i usług sportu". "W granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MU/UK/ZP plan ustala: zachowanie istniejącej powierzchni biologicznie czynnej, parku, lasu, cieków wodnych" (§ 27 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu). Zdaniem NSA, w pełni należy podzielić stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, że z brzmienia powyższych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż na terenie oznaczonym symbolem MU/UK/ZP nie jest możliwa budowa całkowicie nowego obiektu tymczasowego wiaty/namiotu konstrukcji drewnianej. Okoliczność ta sama w sobie była wystarczająca do odmowy wydania pozwolenia na budowę planowanego do realizacji przez Spółkę obiektu budowlanego. Ocena, czy prowadzone w tym obiekcie usługi byłyby usługami uciążliwymi nie była w tej sytuacji konieczna. Zarzut naruszenia art. 106 § 2 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Organ administracji właściwy do wydania pozwolenia na budowę dokonuje samodzielnej oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko Burmistrza w tej kwestii nie było dla tego organu wiążące. Organy administracji należycie uzasadniły wydane rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu administracji i dokonanie oceny zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem obowiązku przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego. Jak to zostało już wcześniej wskazane powodem odmowy wydania pozwolenia na budowę było stwierdzenie przez organ administracji niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie tej okoliczności nie wymagało przeprowadzania postępowania dowodowego tylko wykładni oraz zastosowania przepisów prawa miejscowego jakim są przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie organ odwoławczy uczynił. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. i w zw. z art. 6 K.p.a. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i w konsekwencji zasadnie wniesiona przez Spółkę skarga została oddalona. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.