II OSK 877/26

Dnia 6 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku T.R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających wyrok decyzji organów obu instancji w sprawie ze skargi kasacyjnej T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2025 r. sygn akt II SA/Rz 1170/25 w sprawie ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odowławczego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2025 r., nr SKO.415.232/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: 1. odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku, 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Boguchwały z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr RMP.6733.22.8.2023.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1170/25, oddalił skargę T.R. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2025 r. nr SKO.415/232/2025, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr RMP.6733.22.8.2023 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego P. Sp. z.o.o. z siedzibą w W. p.n.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną elektroenergetyczna linią zasilającą i kanalizacją kablową na cześci działki nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości [...], gmina B. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Domagajac się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępownia zwrócił się na podstawie art. 189 P.p.s.a. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu powyższego wniosku o wstrzymanie skarżący wskazał, że wstrzymanie wykonania wyroku oraz poprzedzających go decyzji uzasadnione jest niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 189 § 1 P.p.s.a.). Skarżący wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji vcelu publicznego stanowi prawny fundament do ubiegania się o pozwolenia na budowę. Realizacja spornej inwestycji, polegającej na budowie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej o znacznej wysokości i emisyjności, wiąże się z nieodwracalną ingerencją w ład przestrzenny oraz środowisko. W przypadku przystąpienia do prac budowlanych i montażu urządzeń nadawczych przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, ewentualny wyrok uchylający zaskarżony wyrok może okazać się spóźniony. Dopuszczenie do budowy masztu na podstawie decyzji obarczonej wadami w zakresie oddziaływania na środowisko (brak analizy maksymalnych tiltów) oraz braku zapewnionego dostępu do drogi publicznej, narazi skarzącego na sąsiedztwo instalacji, której parametry nie zostały rzetelnie zweryfikowane. Późniejsza ewentualna rozbiórka obiektu o tak specyficznych parametrach technicznych generuje ogromne koszty i komplikacje prawne, co wypełnia przesłankę trudnych do odwróceia skutków. Skarżący zauważa, ze w interesie wymiaru sprawiedliwości oraz ochrony praw jednostki lezy zamrożenie stanu faktycznego do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku podlega odrzuceniu zaś wniosek o wstrzyanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzajacej podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, CBOSA). Uwzględnienie takiego wniosku przez sąd jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonego do sądu aktu, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18, CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący składając wniosek o wstrzymanie w skardze kasacyjnej domagał się wstrzymania wykonania zaskarżonego wyroku. W przepisach ustawy P.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania wyroku stanowi art. 284 P.p.s.a. Zgodnie z nim wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zauważyć należy, że instytucja wstrzymania orzeczenia przewidziana w powyższym przepisie odnosi się wyłącznie do postępowania szczególnego (wznowienia postępowania sądowego) kiedy zapadł w sprawie ostateczny wyrok. W niniejszej sprawie wyrok nie jest ostateczny bowiem wniesiono skargę kasacyjną i nie wystąpiły przesłanki do wystąpienia o wznowienie postępowania sądowego. Skarżacy nie występował z odrębnym wnioskiem o wznowienie postępownia sądowego. Domaganie się zatem wstrzymania wykonania zaskarżonego wyroku na obecnym etapie postępowania nie miało podstaw i jako niedopuszczalne skutkować musiało odrzuceniem wniosku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. Jednocześnie należy podkreślić, że przywołany jako podstawa wstrzymania wykonania wyroku art. 189 P.p.s.a. nie odnosi się do wstrzymania wykonania wyroku ale traktuje o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania przez NSA gdy skarga podlegałą odrzuceniu przed Sądem I instancji lub isniały wówczas postawy do umorzenia postępownia. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Za oddaleniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przemawia okoliczność, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, w tym przypadku dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wyjaśnić należy, że nie wszystkie akty lub czynności organów administracji publicznej wymagają wykonania czy nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Tego rodzaju aktem jest między innymi decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która o ile faktycznie jest elementem koniecznym do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, to nie wywołuje żadnych skutków jakie wiąże się z tą ostatnią decyzją. Nie jest zatem możliwe aby na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przystąpić do budowy stacji telefonii komórkowej. Pozwala na to jedynie ostateczne pozwolenie na budowę. Zatem wszelkie skutki realizacji inwestycji czyli ewentualne zagrożenia dla środowiska, ingerencja w ład przestrzenny, postanie obiektu o znacznej wysokości czy spowodowanie zagrażających życiu i zdrowiu emisji promieniowania pochodzącego z anten jest wynikiem powstania takiej stacji bazowej a zatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutków takich nie wywołuje decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie podlega ona wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Na podstawie skarżonej decyzji inwestor nie może rozpocząć jakichkolwiek robót budowlanych. Wprawdzie decyzja ostateczna w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę, jednakże nie może to uzasadniać udzielenia ochrony tymczasowej, albowiem zaskarżona decyzja jest tylko jednym z warunków koniecznych dla uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, które może prowadzić do faktycznego rozpoczęcia robót budowlanych, stronom tego postępowania przysługuje możliwość uzyskania ochrony tymczasowej, o ile złożą stosowny wniosek. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, nie stanowi bezpośredniej podstawy do podjęcia robót budowlanych, albowiem rozpoczęcie prac następuje dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, wydawanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skarżący sam zauważył, że dopiero realizacja spornej inwestycji spowoduje wskazane przez niego zagrożenia a zatem sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia inwestora do realizowacji inwestycji, skoro najpierw musi uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Cel takiej decyzji ogranicza się do określenia, czy zamierzenie inwestycyjne może w ogóle być zlokalizowane na konkretnym terenie i pod jakimi warunkami taka lokalizacja jest możliwa. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie zostanie zrealizowane. Takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (zob. np. postanowienia NSA z: 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OZ 595/17; 7 października 2015 r. sygn. akt II OZ 949/15; 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OZ 289/18; CBOSA). Stąd decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przyszłości, o ile inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę, w odrębnym postępowaniu strona skarżąca będzie mogła domagać się wstrzymania wykonania pozwolenia, gdy będzie tego wymagać ochrona jej interesu prawnego w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. W świetle powyższego, nie można podzielić argumentów skarżącego, iż w sytuacji braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostanie mu wyrządzona znaczna szkoda oraz powstaną trudne do odwrócenia skutki. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji.