II OSK 914/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 553/24 w sprawie ze skargi E.L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową nawierzchni ulicy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 553/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E.L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Wrocławskim (zwanego dalej: PINB) w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową nawierzchni ulicy. W skardze kasacyjnej E.L. zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) polegające na przyjęciu, że w sprawie nie występuje bezczynność organu administracji publicznej, podczas gdy organ nie rozpoznał istoty sprawy, w tym zatwierdził posadowienie krawężników jezdni wzdłuż posesji przy ul. [...], powyżej poziomu wjazdu i wejścia nawet o 25 cm powyżej wymiaru projektowanego, a ponadto: a) organ administracji nie odpowiedział na wezwanie i wniosek skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r., b) organ administracji nie odpowiedział na zarzuty skarżącego odnośnie istoty sprawy i odstępstwa od projektu posadowienia nawierzchni i krawężników powyżej 25 cm ponad poziom wjazdu na posesję przy ul. [...] należącej do skarżącego; 2) art. 90 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy celem przedstawienia dowodów w sprawie oraz wykazania pominięcia istoty sprawy w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego do projektowania dróg i ulic celem wykazania odstępstwa od projektu budowlanego oraz przeprowadzenie dowodu z rysunku technicznego projektu wykonawczego położenia nawierzchni ulicy [...] wzdłuż posesji nr [...] z odstępstwami od projektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E.L. wskazał, że w dniu 4 października 2021 r. wystąpił do PINB z żądaniem interwencji w sprawie nawierzchni ulicy. PINB nie odniósł się do przedstawionej przez niego argumentacji. Organ jedynie wskazywał na prawidłowy tryb wykonania robót zgodnie z projektem. Nadto wykazał treść zapisów w dzienniku budowy. Organ nie odniósł się do kwestii odstępstw od projektu budowlanego, czego konsekwencją jest zalewanie terenu działki gruntu posesji przy ulicy [...] nr [...] wodami opadowymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 80), podjął uchwałę, w której stwierdził, że: 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Z art. 269 § 1-3 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269). W niniejszej sprawie PINB w odpowiedzi na zawiadomienie skarżącego dwukrotnie przeprowadził kontrolę wykonanych robót budowlanych, przeanalizował dokumentację budowlaną i stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. O dokonanych ustaleniach organ poinformował skarżącego kasacyjnie. W świetle przywołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. należało uznać za bezzasadny. PINB nie będąc zobowiązanym do wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego kasacyjnie, w sposób prawidłowy zareagował na jego pisma z 4 października 2021 r. oraz 27 lutego 2023 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność, w obecnym stanie prawnym, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Dlatego też nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym skoro uznał, iż nie zachodzi konieczność rozpoznania jej na rozprawie. Wprawdzie zgodnie z art. 122 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jest to jednak uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Zwrot normatywny: "może przekazać", oznacza, że ustawodawca pozostawił swobodę sądowi nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując przepis art. 122 p.p.s.a. Odnosząc się końcowo do zawartych w skardze kasacyjnej wniosków o przeprowadzenie dowodu, wskazać trzeba, że w świetle powyższych rozważań przeprowadzenie żądanego dowodu nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.