II OSK 924/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1664/24 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr KOC/758/Ar/24 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek H. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 13 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1664/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "inwestor") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 18 kwietnia 2024 r. nr KOC/758/Ar/24 (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II.). Decyzją tą, Kolegium uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2022 r. nr 26/T/2022, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze od strony ul. [...] wraz z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce [...] i części działki [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" odpowiada w istocie części działki ewidencyjnej i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może dotyczyć części działki ewidencyjnej; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że Kolegium naruszyło przepis postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i odmowy przez Kolegium ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się rozpatrzenia skargi na rozprawie. 3. Pismem z 2 kwietnia 2025 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi organu z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia; zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpatrzenie sprawy bez rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej. 4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z żadnego z przepisów u.p.z.p. lub rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ") nie można wyprowadzić wniosku, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może wchodzić część działki ewidencyjnej (zob. m.in. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia WZ). Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać w szczególności z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. oraz rozporządzenia WZ pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 930/24; wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 – CBOSA). Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony w odniesieniu do spraw wszczętych po nowelizacji u.p.z.p. obowiązującej od 3 stycznia 2022 r. (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22, CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor złożył wniosek w dniu 8 lutego 2022 r. 4.6. Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23 oraz wyrok NSA z 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1484/23, CBOSA). W praktyce zwykle chodzi tu o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112; dalej: "ustawa ocenowa"). W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej; por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23, CBOSA). Jednak ewentualne przyjęcie przez Kolegium, że w sprawie mamy do czynienia z próbą obejścia np. przepisów ustawy ocenowej, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, ale wymaga przeprowadzenia rzeczowego, przekonującego wywodu, popartego odpowiednim materiałem dowodowym, wskazującym jednoznacznie na realne ryzyko obejścia określonego przepisu wspomnianej ustawy w powiązaniu z rozporządzeniem ocenowym. W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak, że w wyniku ustalenia spornych warunków, dojdzie do obejścia konkretnego przepisu prawa. Kolegium takiego wywodu nie przeprowadziło zresztą również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2725/24, CBOSA). Równocześnie należy wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a.), opartym na zasadzie domniemania działania stron w dobrej wierze (praesumptio boni viri), organy władzy publicznej, w tym sąd administracyjny, nie mogą czynić hipotetycznego, nie popartego konkretnymi dowodami, założenia, że inwestor działa z zamiarem obejścia prawa lub dopuści się takiego naruszenia w przyszłości (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 768/22, CBOSA). 4.7. Rozstrzygającego znaczenia nie miały natomiast, wbrew stanowisku WSA w Warszawie, oceny prawne wyrażone w wyroku tego sądu z 15 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2743/23. Wskazać należy, że wyrok ten został wydany na skutek sprzeciwu od decyzji Kolegium z 26 lipca 2023 r., nr KOC/5464/Ar/22 i tylko z udziałem inwestora. Oceny prawnomaterialne wyrażone w tym wyroku miały charakter służebny wobec kwestii zasadniczej, tj. naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., i jako takie nie są wiążące na dalszych etapach postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu względem innych stron niż wnoszące sprzeciw (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2112/23, CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku. 4.9. W punkcie 2 wyroku oddalono wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem pismo skarżącego z 2 kwietnia 2025 r., w którym zawarto ten wniosek, zostało złożone z przekroczeniem czternastodniowego terminu na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną – art. 179 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2064/22, CBOSA).