II OZ 164/23

Dnia 13 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.B. i D.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2674/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. i D. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2674/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. B. i D.B. wstrzymania wykonania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 października 2022 r. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku [...] znajdującego się na terenie twierdzy [...] w N. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania ochrony tymczasowej. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, "charakter i zakres obowiązku jaki został nałożony na skarżących zaskarżoną decyzją" nie pozwala przyjąć, "aby jej wykonanie mogło spowodować powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, o jakiej stanowi" art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie lub zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] stycznia 2023 r., sygn. akt [...], na okoliczności wynikające z tego postanowienia. Skarżący w zażaleniu powołali się na trzy przyczyny, świadczące ich zdaniem o konieczności wstrzymania wykonania decyzji. Po pierwsze stwierdzili, że organ administracji ustalił zbyt krótki termin na wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych w zabytku. Po drugie, że podjęcie się tak dużej ilości nałożonych prac wymaga z ich strony znacznych nakładów finansowych, co w ich ocenie oznacza, że ww. roboty budowlane organ administracji powinien podzielić na etapy. Te dwie okoliczności spowodują, w ocenie skarżących, "nieodwracalną stratę finansową" po ich stronie. Trzecią okolicznością, na którą powołano się w zażaleniu, jest to, że zdaniem skarżących "wykonanie przedmiotowej decyzji stanowiłoby przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości", o którym mowa w art. 239 k.k. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący nie uprawdopodobnili we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), które miałyby świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został udokumentowany w sposób pozwalający na ocenę, czy zaistniały przesłanki przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej. Powyższego zapatrywania nie zmienia argumentacja zawarta w zażaleniu. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wykazać, że wstrzymanie wykonania decyzji jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Uzasadnienie tych twierdzeń powinno zostać poparte dokumentami źródłowymi zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej składającego wniosek oraz oszacowaniem kosztów wykonania określonych robót budowlanych, uwiarygodnionym stosownymi dokumentami. W rozpatrywanym przypadku skarżący nie przedstawili swojej kondycji finansowej, tj. czy posiadają, lub nie, jakiekolwiek oszczędności, bądź środki na rachunkach bankowych. Nie przedstawili także wstępnego kosztorysu prac związanych z realizacją decyzji. Samo odwołanie się do sytuacji na rynku budowlanym i do ogólnego stwierdzenia co do wysokich kosztów związanych ze zleconymi robotami budowlanymi nie obrazuje sytuacji finansowej strony i nie czyni zadość prawidłowemu uzasadnieniu wniosku pod kątem ziszczenia się przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. Bez porównania tych dwu wartości (sytuacji finansowej strony i kosztów realizacji obowiązku) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia strony skarżącej, że w jej przypadku spełniła się przesłanka, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. że w sprawie mamy do czynienia z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody. Ponadto, w tej sprawie, przy ocenie, czy są podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należy wziąć pod uwagę jeszcze jeden aspekt, a mianowicie charakter zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840). Stosownie do treści ww. przepisu, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Organy konserwatorskie dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, działając w interesie społecznym (zachowanie zabytku dla przyszłych pokoleń), samodzielnie dokonują niezbędnych ustaleń dotyczących aktualnego stanu zachowania obiektu oraz niezbędnych do podjęcia prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Sąd rozstrzygając tę wpadkową sprawę musi mieć zatem na uwadze, że zgodnie z decyzjami wydanymi w sprawie to niewykonanie nakazanych prac może doprowadzić do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest zatem w tych okolicznościach także trafny argument, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniony jest niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Prawdopodobieństwo takie jest niższe niż prawdopodobieństwo, że niewykonanie tych prac doprowadzi do zniszczenia zabytku lub dalszej jego degradacji. Odnosząc się do stwierdzenia, jakoby "wykonanie przedmiotowej decyzji stanowiłoby przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości", o którym mowa w art. 239 k.k., na co miałoby wskazywać załączone do zażalenia postanowienie Sądu Rejonowego w N. z [...] stycznia 2023 r., sygn. akt [...], wydane w związku z oskarżeniem m.in. skarżących o czyn z art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czyli o przestępstwo polegające na niszczeniu bądź uszkadzaniu zabytku, wyjaśnić należy, że mogłaby być to ewentualnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Zatem to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę powinien ocenić, czy wskazane okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Okoliczności te nie stanowią natomiast podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.