II OZ 1960/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 521/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 czerwca 2025 r., nr IF-O.7840.1.379.2024.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 521/25, po rozpatrzeniu wniosku A.B. (dalej: skarżąca) o wstrzymanie zaskarżonego aktu, zawartego w skardze z dnia 8 lipca 2025 r. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 czerwca 2025 r., nr IF-O.7840.1.379.2024.MS, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., albowiem nie przedstawiła przekonującej argumentacji i wspierających ją dowodów, uzasadniających udzielenie jej ochrony tymczasowej. Uznał, iż w interesie samej skarżącej leżało takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. W ocenie Sądu I instancji, lakoniczne i ogólne uzasadnienie wniosku nie pozwala na zweryfikowanie tego, czy w niniejszej sprawie skutkiem wykonania decyzji będzie znaczna szkoda strony oraz trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca powołała się bowiem na szkodę w postaci pogorszenia stanu zdrowia, poprzez spowodowanie "różnych chorób, w tym nowotworowych", jednak nie przedstawia żadnej argumentacji, czy też dokumentów świadczących o negatywnym wpływie realizowanej inwestycji na stan zdrowia skarżącej. Wedle Sądu I instancji, nie zostało również wyjaśnione, w jaki sposób inwestycja doprowadzi do degradacji środowiska naturalnego. Stwierdził, iż skarżąca generalnie obawia się negatywnego wpływu planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, nie przedstawiając jednak przy tym obiektywnych, rzeczywiście istniejących na chwilę wydania zaskarżonej decyzji okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zwrócił uwagę, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w przypadku braku należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, rolą Sądu nie jest działanie za stronę i poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń skarżącej, to na niej bowiem spoczywa obowiązek wnikliwego uzasadnienia wniosku. Uwypuklił, że przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie mógł brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącej o wydaniu aktu z naruszeniem przepisów prawa, zaś negatywne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie nie przesądza przy tym o końcowym wyniku sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji; ewentualne uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. art. 61 § 3 P.p.s.a., polegające na pominięciu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody polegającej na pogorszeniu się stanu zdrowia mieszkańców i degradacja środowiska naturalnego oraz spowodowanie niemożliwych do odwrócenia skutków, co spowodowało wydanie wadliwego postanowienia; - art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., art. 10 § 1 związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na pominięciu okoliczności wskazanych w skardze, w tym wyników badań naukowych, literatury przedmiotu oraz artykułów naukowych, co spowodowało wydanie wadliwego postanowienia. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, iż Sąd I instancji oddalił wniosek, uznając że pomimo obszernego uzasadniania i odniesienia się do bogatej literatury przedmiotu oraz wyników badań naukowych i oficjalnych danych statystycznych, nie przedstawiła dowodów o szkodliwym wpływie inwestycji na zdrowie skarżącej oraz okolicznych mieszkańców i środowisko przyrodnicze. Jednocześnie pomijając stanowisko skarżącej wyrażone także w dołączonej do skargi petycji, Sąd I instancji w ocenie skarżącej, naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Według skarżącej, nie mogąc powoływać się na dane statystyczne i wyniki badań naukowych, została ona pozbawiona możliwości wpływu na postępowanie i jego kształtowania, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że wedle jej stanowiska, realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyraża się m.in. w jej prawie do składania wniosków dowodowych, jak też prawie do zapoznania się z zebranymi dowodami i ustosunkowania się do nich. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym służy bowiem zapewnieniu m.in. prawa strony do czynnego kształtowania stanu faktycznego, a w konsekwencji wpływania na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko stronę skarżącą (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżąca, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16, LEX nr 2168168). Co prawda przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. zobowiązuje stronę jedynie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, niemniej jednak uprawdopodobnienie musi znaleźć swe poparcie nie tylko w samych twierdzeniach strony zawartych w uzasadnieniu wniosku, lecz również w całokształcie sprawy pozwalającym na zajęcie stanowiska. Natomiast w niniejszej sprawie wskazywane we wniosku zagrożenia nie zostały przez skarżącą uprawdopodobnione, albowiem wskazuje ona jedynie hipotetyczne sytuacje, które powstać mogą po ewentualnym wykonaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się także, że sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględnić interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale również po stronie innych uczestników postępowania (tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06, OSP 2006, nr 10, poz. 119 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 165/12, LEX nr 1138235). W przedmiotowej sprawie zasadniczymi zagadnieniami, mającymi wpływ na kierunek rozstrzygnięcia, są zatem również kwestie oceny i wyważenia interesów w sprawie, poprzez określenie stopnia i skali ewentualnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., w stosunku do każdej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego oraz rodzaju inwestycji objętej decyzją i jej charakteru. W tym miejscu podkreślić należy, że wybudowanie obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, samo w sobie nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa w każdym przypadku powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzasadnieniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi bowiem o jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenia, lecz o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Na uwagę zasługuje również fakt, iż specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji w omawianym przypadku został podkreślony przez ustawodawcę w przepisach art. 35a ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), w których wskazano, że w sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie zostały zastosowane wspomniane przepisy, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować zatem ponownie trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (tak też: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16, LEX nr 2071058). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.