II OZ 1972/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II SA/BK 1658/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg D.A. i A.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 lipca 2025 r., nr AB-II.7821.23.2023.KG w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 22 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 1658/25, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg D.A. i A.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 lipca 2025 r., nr AB-II.7821.23.2023.KG w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2024 r., poz. 311 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa". Zaznaczono, że pomimo szczególnego charakteru specustawy, możliwym jest żądanie wstrzymania wykonania decyzji wydanej w oparciu o jej przepisy, jednakże należy mieć na względzie szczególny charakter tego rodzaju decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stanowi bowiem zasadniczo zawsze istotne zaburzenie drogowego procesu inwestycyjnego, naruszające w sposób rażący interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą. Podkreślono, że nie może budzić wątpliwości, że specustawa przyznała prymat interesowi społecznemu i gospodarczemu nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji determinuje to uznanie, że rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej nakazują przyjmowanie zawężającej wykładni przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., powodującej, że udzielenie wnioskodawcy ochrony tymczasowej powinno nastąpić tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego. Sąd stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ powołana w nim argumentacja odwołuje się do normalnych skutków, jakie może wywołać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazano, że oczywistym jest, że inwestycja drogowa musi powodować uciążliwości związane z jej realizacją, jednak strona powinna wykazać – czego skarżące nie uczyniły – że są to okoliczności przekraczające trudności, jakie zwyczajnie wiążą się z tego typu inwestycjami. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazała, że projektowana droga przebiegać będzie przez podwórza istniejących domów, a rozpoczęcie prac budowlanych będzie się wiązać z nieodwracalnymi skutkami. Zaznaczyła, że jej działka podzielona zostanie na dwie części, straci zatem integralną i spójną całość. Ponadto usunięte zostaną zadrzewienia oraz ogrodzenie. Wobec powyższego nie zgodziła się jakoby w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca zwróciła również uwagę, że sporna inwestycja ma charakter drogi wewnętrznej, kończy się placem manewrowym i nie poprawi jakości życia okolicznych mieszkańców, nie wpływa również na poprawę płynności ruchu. Podsumowując wskazała, że w niniejszej sprawie szkoda ma charakter zarówno materialny jak i niematerialny, a jej skutki wykraczają poza wymiar czysto ekonomiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został zaś oparty na argumentacji, która wskazuje że realizacja inwestycji drogowej, uniemożliwi dotychczasowe korzystanie z nieruchomości jako spójnej całości. Jak wskazała skarżąca dotychczasowy układ przestrzenny działki, obejmujący dom, podwórze, ogród i część gospodarczą zostanie zniszczony. Ponadto nastąpi wycinka drzew i krzewów. Należy wskazać, że tak sformułowana argumentacja odwołuje się do normalnych skutków jakie może wywołać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które to skutki zostały wskazane wprost w ustawie. Ponieważ ex lege racjonalny ustawodawca uznał, że są to negatywne skutki, to jednocześnie przewidział "mechanizm rekompensacyjny", zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową (możliwość uzyskania odszkodowania stosownie do treści art. 12 w zw. z art. 18 specustawy drogowej), jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (obowiązek wykupu nieruchomości przez zarządcę drogi na wniosek właściciela, o czym stanowi art. 13 ust. 2 ww. specustawy drogowej). W takiej zaś sytuacji trudno uznać, że wskazana we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej argumentacja mogłaby świadczyć o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że niewątpliwie w wyniku wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego dotychczas prawa własności nieruchomości. Okoliczność ta nie jest jednak przesądzająca o wstrzymaniu wykonania decyzji. Należy bowiem mieć na względzie, że ww. specustawa drogowa ma szczególny charakter, a jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wstrzymanie tejże decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tegoż procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który był podstawą wydania orzeczenia. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. W tym miejscu należy podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Już chociażby z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może dojść na naruszenia prawa własności, a nawet jego pozbawienia w drodze wywłaszczenia. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie tego prawa, co jednak z mocy prawa podlega rekompensacie, o czy wyżej była mowa. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a tym samym prowadzić do jego uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.