II SA/Bd 234/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Aleksandra Bernatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi [..] na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg [..] w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej (ZDMiKP) w Bydgoszczy odmówił J. S. (dalej także Skarżący) udostępnienia informacji o wysokości (netto i brutto) nagród otrzymanych przez Naczelniczkę Wydziału Taryf i Płatnego Parkowania ZDMiKP w Bydgoszczy. Jednocześnie zgodnie z wnioskiem udzielono informacji o liczbie nagród przyznanych Naczelniczce w 2023 i 2024 roku. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 6 lutego 2025 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: "u.d.i.p." – zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Kierując się zakresem obowiązków i uprawnień Naczelnika Wydziału Taryf i Płatnego Parkowania ZDMiKP w Bydgoszczy ustalono, że nie wykonuje ona zadań mających wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym (funkcja publiczna). Podano, że A. K. jako Naczelnik Wydziału Taryf i Płatnego Parkowania nie posiada upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, ani w żaden sposób nie dysponuje majątkiem publicznym oraz, że do jej obowiązków należy kierowanie pracą wydziału i nadzór nad podległymi pracownikami, a udział w podejmowaniu decyzji (rozpatrywanie skarg, reklamacji, wniosków) ma charakter wstępny, nie ostateczny i zawsze indywidualny, a nie publiczny, co znaczy, że w ramach zatrudnienia w ZDMiKP w Bydgoszczy nie pełni funkcji publicznej w takim rozumieniu, który uprawnia do pozyskania informacji o wysokości jej wynagrodzenia za pracę. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że A. K. pełni funkcję Naczelnika Wydziału Taryf i Płatnego Parkowania w ZDMiKP w Bydgoszczy, kierując wydziałem zajmującym się sprawami majątku samorządowego. Jako kierownik jednostki nie jest szeregowym pracownikiem, lecz osobą uprawnioną do dysponowania środkami publicznymi. Otrzymywane przez nią nagrody pochodzą z majątku publicznego i dotyczą gospodarowania tym majątkiem. Skarżący podkreślił, że jego wniosek nie dotyczy wynagrodzenia za pracę, lecz wysokości nagród przyznanych Naczelnikowi w latach 2023-2024. Nagrody te, mające charakter uznaniowy, odnoszą się do oceny szczególnych osiągnięć, dlatego ich przyznawanie wymaga społecznej kontroli pod względem zasadności, wysokości oraz zgodności z przepisami ograniczającymi wynagrodzenia w jednostkach samorządowych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2025 r., którą utrzymano w mocy własną decyzję z dnia 16 grudnia 2024 r., o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że żądana przez Skarżącego informacja dotyczy dysponowania majątkiem publicznym. Tak należy bowiem kwalifikować wypłacanie środków publicznych (w formie nagród pieniężnych) pracownikowi jednostki organizacyjnej gminy. W istocie nie jest także sporne pomiędzy stronami, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.). Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny czy w rozpatrywanej sprawie ma miejsce przewidziany w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. wyjątek od ochrony prywatności osoby fizycznej tj. czy wniosek Skarżącego dotyczył osoby pełniącej funkcje publiczne. Jak wynika bowiem z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. – ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej "nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji". W konsekwencji kontrola Sądu sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo uznał, iż wskazana we wniosku konkretna osoba (A. K.) będąca pracownikiem jednostki organizacyjnej gminy Miasto Bydgoszcz (taką właśnie jednostką jest Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej) – nie jest osobą pełniącą funkcje publiczną. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd nie podziela poglądu jakoby informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie była informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 154/25, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia). Sąd w tym względzie aprobuje przeważające w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3899/21), że także powyższa informacja jest informacją publiczną. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku z 14 kwietnia 2023 r. – nie zasługuje na akceptację pogląd, że informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd ten jest "oparty na twierdzeniu, że informacja taka nie jest sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), bowiem dotyczy sprawy prywatnej (ad personam). Tymczasem pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu". Bowiem taki "komunitarystyczny" kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominujące orzecznictwo i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwo sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej." Stanowisko tożsame do cytowanego zostało także zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt III OSK 770/25, z przywołaniem szerokiego orzecznictwa popierającego ten pogląd. Kwalifikacja osoby wskazanej we wniosku Skarżącego jako osoby pełniącej funkcję publiczną wymaga wcześniejszego przesądzenia, kogo w ogóle można uznać za osobę pełniąca funkcję publiczną. W tym względzie Sąd podziela pogląd wskazany w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1161/22, że "osoby pełniące funkcje publiczne" to osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca projekt decyzji administracyjnej lub innego władczego rozstrzygnięcia nie posiada z istoty rzeczy takich cech. Taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem w sposób bezpośredni na kształtowanie spraw publicznych. Kierując się powyższym należy uznać za zgodną z prawem ocenę organu, że A. K. nie jest osobą pełniąca funkcję publiczną. Z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. karty stanowiska pracy (zawierającej zakres obowiązków) z dnia [...] 2013 r. wynika, że A. K., mimo że sprawuje funkcję Naczelnika Wydziału, nie jest upoważniona do czynności, które można by zakwalifikować jako "kształtujące treść wykonywanych zadań w sferze publicznej", w sposób władczy. W szczególności zakres uprawnień nie obejmuje upoważnienia do działania w imieniu jednostki organizacyjnej, zaś prawo do podpisywania dokumentów dotyczy tylko dokumentów magazynowo-księgowych z istoty swej mających charakter wewnętrzny. Sam fakt pełnienia funkcji polegającej na zarządzaniu zespołem pracowników, którzy wykonują czynności przygotowawcze, pozwalające na sprawne wydawanie władczych rozstrzygnięć przez innych, upoważnionych do tego pracowników – nie jest równoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej. Z powyższego zatem wynika, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ odmówił Skarżącemu informacji o wynagrodzeniu otrzymywanym przez pracownika ZDMiKP A. K.. Nie ma przy tym znaczenia jakiego rodzaju to jest wynagrodzenie (w tym z tytułu nagród) i czy jest określane w kwotach netto czy brutto. Istotne jest, że Skarżący zażądał takiego rodzaju informacji publicznej, która jest ściśle związana z dokładnie zidentyfikowaną osobą fizyczną. Jest to zatem w istocie informacja o majątku prywatnym w tej jego części, która powstała poprzez przysporzenie z majątku publicznego. Powstały w ten sposób konflikt sfery prywatnej ze sferą publiczną w kontekście dostępu do informacji publicznej ustawodawca rozstrzygnął poprzez przyznanie pierwszeństwa ochronie prywatności (za wyjątkiem prywatności osób pełniących funkcję publiczną, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Należy zauważyć, że nie oznacza to braku kontroli wydatkowania środków publicznych - mogą być one przecież kontrolowane przez powołane do tego organy samorządu terytorialnego czy wyspecjalizowane organy kontroli takie jak Najwyższa Izba Kontroli. Ustawodawca ograniczył jedynie "kontrolę obywatelską", nieobciążoną taką odpowiedzialnością w zakresie ochrony prywatności jak powołane do wykonywania kontroli organy Państwa. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.