II SA/Bk 815/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. "S." w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu reklamy oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w B. (dalej jako: "[...]WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: "PINB") z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak[...], nakazującą P. "S." w B. demontaż wielkoformatowej reklamy o treści: "E świat dobrych ubrań", zainstalowanej od strony ul. M. na elewacji budynku Domu Handlowego "C" przy ul. M. C. w B. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W związku z pismem z dnia 9 marca 2022 r. znak [...] Urzędu Miejskiego w B. Departament Urbanistyki i Architektury, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie reklamy, zainstalowanej na elewacji budynku Domu Handlowego "C. " przy ul. M. w B. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanych w dniu 24 maja 2022 r. oględzin ustalono, że na elewacji budynku DH "C. ", od strony ul. M., zainstalowana jest reklama wielkoformatowa z siatki mesh, o wymiarach 37,35 m x 11,92 m, o treści: "E. ". Reklama zamontowana została na konstrukcji budynku za pomocą taśm poliestrowych i oświetlona trzema lampami, zamontowanymi na daszku nad wejściem do budynku. Obecna reklama wielkoformatowa została zamontowana w lutym 2022 r., w miejscu dotychczas istniejącej reklamy. Konstrukcja, do której przymocowana została reklama, powstała w latach 90-tych XX w., zaś od 2006 r. mocowane są na niej reklamy w formacie wielkoformatowym, które są wymieniane cyklicznie co dwa lata. Z wyjaśnień pełnomocnika właściciela nieruchomości wynika, że ww. reklama została zamontowanie bez dokonania stosownego zgłoszenia. Ustalono również, że w ścianie, na której znajduje się reklama nie ma otworów okiennych. PINB ustalił ponadto, że na terenie, na którym usytuowany jest budynek DH "C. ", obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla C. (rejon ulic K.) w B., zatwierdzony uchwałą nr [...[ Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. poz. [...]. Plan ten w § 9 ust. 2 i 3 zakazuje sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach i kioskach - innych niż szyldy, przy czym szyld nie może mieć formy banera reklamowego (transparentu) - w miejscach lub w sposób przesłaniający okna, witryny, drzwi lub inne istotne elementy budynku oraz detale ich wystroju architektonicznego m.in. balustrady, gzymsy, pilastry, portale. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...[ sierpnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB nakazał P. "S. " w B. demontaż wielkoformatowej reklamy o treści: "E. ", zainstalowanej od strony ul. M. na elewacji budynku Domu Handlowego "C. " przy ul. M. w B. W uzasadnieniu ww. decyzji PINB stwierdził, że umieszczenie reklamy na budynku stanowi roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, co wymaga zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy Prawo Budowlane. W przypadku tego typu robót budowlanych, wykonanych bez stosownego zgłoszenia, zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oraz istnieje możliwość ich legalizacji pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie brak jest jednak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, z uwagi na szczegółowe uregulowania dotyczące reklam, zawarte w przepisach prawa miejscowego. W następstwie rozpoznania odwołania P. "S. " w B., [...]WINB decyzją z dnia [...] września 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. PWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że montaż w lutym 2022 r. reklamy wielkoformatowej na budynku DH "C. " w B., to roboty budowlane, które zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, wymagały dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania do Urzędu Miejskiego w B. Departament Urbanistyki i Architektury. Zgłoszenia takiego P "S, " w B. nie dokonała, zatem zasadne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo Budowlane. W ocenie [...]WINB uzasadnione jest również wydanie nakazu demontażu przedmiotowej reklamy. Działka o nr geod. [...] przy ul. M. w B., na której istnieje budynek Domu Handlowego "C. ", objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla C. (rejon ulic K.) w B., zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. poz. [...]. Plan ten stanowi, że ww. budynek znajduje się na terenie oznaczonym 1U, KX, czyli terenie zabudowy usługowej i parkingów. Ponadto, zgodnie z treścią wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, DH "C. ", to budynek - dobro kultury współczesnej, które podlega ochronie (§ 19 ust. 1 pkt 2). Dalej [...]WINB wskazał, że na obszarze obowiązywania przywołanego planu ustalone zostały zasady lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych. Z § 9 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 i pkt 3 lit. a-c jednoznacznie wynika, że zakazuje się sytuowania na budynkach reklam innych niż szyldy o powierzchni ekspozycyjnej do 1,5 m2. Baner reklamowy (transparent), tj. w rozumieniu § 3 pkt 1 planu - forma tablicy reklamowej tekstylnej lub wykonanej z innego elastycznego materiału montowanej w sposób inny niż za pomocą stelaża, nie jest dopuszczony jako forma tablicy reklamowej na terenie obowiązywania przywoływanego planu. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazuje się sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w miejscach lub w sposób przesłaniający okna, witryny, drzwi lub inne istotne elementy budynku oraz detale ich wystroju architektonicznego, m. in. balustrady, gzymsy, pilastry, portale. Reklama na budynku DH "C. " w B. ma formę bannera reklamowego i przesłania elewację budynku objętego ochroną jako dobro kultury współczesnej. W tym stanie rzeczy [...]WINB stwierdził za organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdyż zainstalowana reklama narusza przepisy prawa miejscowego. Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania wyjaśniono, że przedmiotem postępowania jest reklama wielkoformatowa, istniejąca na budynku DH "C. " w B., zamontowana w lutym 2022 r., po zdjęciu poprzednio zamontowanej reklamy. Podkreślono również, że nakazem demontażu, objęty jest baner reklamowy o wymiarach 37,35 m x 11,92 m, o treści: "E. ", nie zaś konstrukcja, do której został on zamocowany. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, P. "S." w B. (dalej powoływana jako: "skarżąca") zarzuciła ww. decyzji [...]WINB naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wskazała, że PWINB pomimo, że uznał, iż zasadnym było przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie postępowania w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, w rzeczywistości takiego postępowania nie przeprowadził, skarżąca nie otrzymała bowiem postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 ww. ustawy. Wydanie zaskarżonej decyzji jest więc przedwczesne i nie koresponduje z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca demontaż wielkoformatowej reklamy zainstalowanej na elewacji budynku. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. W art. 25 tej ustawy przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (P.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte po 19 września 2020 r., tj. 5 maja 2022 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy P.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ww. ustawą. W myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W tym miejscu podkreślić należy, że zawarty w ww. przepisie zwrot "instalowanie" odnosi się wyłącznie do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego (istniejącej już konstrukcji nośnej). Wprawdzie pojęcie "instalowania" nie jest zdefiniowane w Prawie budowlanym, jednakże określając jego zakres znaczeniowy odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia go przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. I tak zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Natomiast pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1066/18 i orzecznictwo w nim powołane, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego trafne uznały organy, że instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. zawiera tylko takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem i nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. W niniejszej sprawie okoliczność wykonania w lutym 2022 r. przez skarżącą robót budowlanych polegających na zainstalowaniu reklamy wielkoformatowej na elewacji budynku Domu Handlowego "C. " przy ul. M. [...] w B. nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowy. Skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń, jak również tego, że na wykonywanie tych robót nie miała wymaganego prawem zgłoszenia. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. W rezultacie organy prawidłowo uznały, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinno odbyć się w postępowaniu naprawczym z art. 50 i 51 P.b., celem którego jest usunięcie samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei z art. 51 ust. 7 P.b. wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zauważenia też wymaga, że jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 P.b. zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 P.b. mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 P.b. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 222/21, lex nr 3216065, wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 501/19). Niewątpliwie, nakaz rozbiórki w postępowaniu w trybie art. 51 ust. 1 P.b. nie ma charakteru bezwzględnego. W pierwszej kolejności właściwy organ powinien wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1, w tym nakaz rozbiórki mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przy czym jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 3786/19 "ocena ta jest możliwa już na etapie stwierdzenia naruszenia, bez dokonania dalszych czynności określonych w art. 51 P.b. W każdej sprawie należy zatem indywidulanie zbadać, czy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest możliwe". Realizując powyższy wymóg, w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie legalizacji wykonanych robót w trybie art. 50 – 51 P.b. Ten brak możliwości legalizacji wynikał ze sprzeczności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, działka o nr geod. [...] przy ul. M. w B., na której istnieje budynek Domu Handlowego "C. ", objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla C. (rejon ulic K.) w B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta B, z dnia [...] kwietnia 2018 r. Plan ten stanowi, że ww. budynek znajduje się na terenie oznaczonym 1U, KX, czyli terenie zabudowy usługowej i parkingów. Ponadto, zgodnie z treścią wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, DH "C. ", to budynek - dobro kultury współczesnej, które podlega ochronie (§ 19 ust. 1 pkt 2). Na obszarze obowiązywania przywołanego planu ustalone zostały zasady lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych. Z § 9 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 i pkt 3 lit. a-c jednoznacznie wynika, że zakazuje się sytuowania na budynkach reklam innych niż szyldy o powierzchni ekspozycyjnej do 1,5 m2. Baner reklamowy (transparent), tj. w rozumieniu § 3 pkt 1 planu - forma tablicy reklamowej tekstylnej lub wykonanej z innego elastycznego materiału montowanej w sposób inny niż za pomocą stelaża, nie jest dopuszczony jako forma tablicy reklamowej na terenie obowiązywania przywoływanego planu. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazuje się sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w miejscach lub w sposób przesłaniający okna, witryny, drzwi lub inne istotne elementy budynku oraz detale ich wystroju architektonicznego, m. in. balustrady, gzymsy, pilastry, portale. Reklama na budynku DH "C. " w B., jak trafnie podniósł organ odwoławczy ma formę bannera reklamowego i przesłania elewację budynku objętego ochroną jako dobro kultury współczesnej. Stąd ocena organów, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdyż zainstalowana reklama narusza przepisy prawa miejscowego nie budzi zastrzeżeń Sądu. W tym miejscu, jedynie dodatkowo wyjaśnić należy, że przepisami prawa z którymi organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zweryfikować wykonane roboty budowlane, są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy bowiem jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W wypadku zatem wykonania robót budowlanych wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie zarzutów skarżącej naruszenia art. 50 i art. 51 P.b, Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organy zastosowały właściwy tryb postępowania, a wobec ustalenia oczywistej niezgodności wykonanych robót z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wdrożenie procedury legalizacyjnej było niecelowe. Dlatego też należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Końcowo ustosunkowując się do zarzutu przedwczesności orzeczonego nakazu rozbiórki z uwagi na brak wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 P.b., jeszcze raz powtórzyć należy, że w przypadku, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b. zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymywania robót przewidzianych w art. 50 P.b. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), oddalił skargę jako niezasadną.