II SA/Bk 883/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę

Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wszczął we wrześniu 2022r. z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku przy ulicy [...] w Białymstoku usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Sygnałem do wszczęcia postępowania była informacja Departamentu Kultury, Promocji i Sportu Urzędu Miejskiego w Białymstoku, że budynek jest włączony do gminnej ewidencji zabytków a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu inwestycji wprowadził zakaz docieplania od zewnątrz budynków włączonych do ewidencji zabytków oraz, że remont i docieplenie budynku nie był objęty pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem. Wszczęcie postępowania poprzedzone zostało kontrolą oraz włączeniem do akt treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r. (Dz. Urz. W.P. z 2016r., poz. 3146). Postanowieniem z 12.09.2022r. organ nadzoru budowlanego I instancji powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego orzekł wobec inwestora i właściciela nieruchomości – L. Z. o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z remontem i dociepleniem budynku oraz nałożył na niego obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że kontrola potwierdziła, iż na elewacjach budynku wykonywane są prace polegające na dociepleniu od zewnątrz. Budynek posiada kartę adresową włączoną do gminnej ewidencji zabytków miasta Białegostoku. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r. (Dz. Urz. W.P. z 2016r., poz. 3146), wynika, że w odniesieniu do wymienionego budynku wprowadzono zakaz docieplania od zewnątrz, co potwierdza treść §14 ust. 1 pkt 1 i ust.2 pkt 3 lit. b ustaleń planu. Przypadek realizacji inwestycji budowlanej niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego odpowiada hipotezie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego a w związku z tym, że roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest przed podjęciem ostatecznej decyzji, w przypadku budowy niezakończonej orzec o wstrzymaniu robót budowlanych. Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił postanowieniu: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stan faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie arbitralne uznanie, że wykonywane przez skarżącego czynności polegające na dociepleniu budynku i związane z tym prace remontowe stanowią przypadek niezgodny z ustaleniami planu miejscowego; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8 i 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, polegające na braku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a w szczególności zaniechanie wskazania przesłanek związanych ze stanem faktycznym sprawy, z których wynika, iż przeprowadzany przez skarżącego remont oraz docieplanie budynku jest zakresem czynności wykonywanym w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie a w konsekwencji doprowadzenie do braku złożenia wyjaśnień, co uniemożliwiło skarżącemu przeprowadzenie czynności procesowych; - naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, że doszło ze strony skarżącego do prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno – budowlanym lub w przepisach a w konsekwencji do wadliwego uznania ze strony organu, że zostały spełnione przesłanki uprawniające wtrzymanie robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie postanowienia. Zażalenie nie zostało uwzględnione. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po jego rozpoznaniu postanowieniem z dnia 18.10.2022r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Postanowienie poprzedziła przeprowadzona w dniu 14.10.2022r. w trybie art.81 ust.4 ustawy Prawo budowlane niezapowiedziana kontrola terenu inwestycji, która wykazała, że roboty budowlane związane z docieplaniem i tynkowaniem elewacji spornego budynku były kontynuowane po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu albowiem uległ zmianie stan faktyczny w stosunku do opisanego przez organ I instancji. Uzasadniając stanowisko prawne organ II instancji opisał tryb procedury naprawczej, wyjaśniając znaczenie pojęć używanych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Stwierdził, że pod pojęciem "przepisy prawa" użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na budowie obiektu niezgodnie z przepisami. Organ nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Sprzeczność robót budowlanych z planem zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego wyczerpuje przesłanki zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powołał się na stanowiska sądów administracyjnych wskazując na sygnatury orzeczeń odnoszących się do stwierdzeń organu. Nawiązał do treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r. (Dz. Urz. W.P. z 2016r., poz. 3146) przytaczając te, które wprost przewidziały zakaz docieplania z zewnątrz budynków wymienionych w planie a ujętych w ewidencji zabytków, do których to budynków należy także dawny Dom Misji Barbikańskiej położony przy ulicy [...]. Organ II instancji wyjaśnił etapy procedury naprawczej i czasową ważność wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i podkreślił, że inwestor nie powstrzymał kontynuowania robót budowlanych mimo ich wstrzymania, co stanowi samodzielną podstawę do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego albo orzeczenia o doprowadzeniu obiektu od stanu poprzedniego. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie L. Z. podtrzymał zarzuty zażalenia. Sprecyzował je jako: - naruszenie przez organ przepisu art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie robót wykonywanych przez skarżącego za samowolę budowlaną i uznanie, że rzekoma samowola budowlana polegała na budowie obiektu w sytuacji, gdy przedsiębrane działania polegały na remontowaniu istniejącego już budynku przy zachowaniu wszelkich jego parametrów; - naruszenie przepisu art.64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ingerencję organu w sposób nieuprawniony w wykonywanie prawa własności nieruchomości i nakazywanie właścicielowi nieruchomości przedsięwzięcia działań sprzecznych z interesem właściciela; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia przy niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy a także uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu w tym także zaniechaniu zawiadomienia strony co do możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 K.p.a. w związku z art. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych dotyczących budynku wpisanego do ewidencji zabytków w sytuacji, gdy doszło do wpisania budynku na listę w sposób wadliwy albowiem nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do objęcia budynku ochroną konserwatorską, a tym bardziej wprowadzenia budynku do takowej ewidencji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji co do zaistnienia w okolicznościach faktycznych sprawy przesłanek do wdrożenia procedury naprawczej przewidzianej przepisami art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Wdrożenie tej procedury ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż przewidziane w art. 48 ust. 1 lub art. 49f Prawa budowlanego, które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno – budowlanym lub w przepisach. Pod pojęciem "przepisy" zawartym w treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego należy rozumieć – jak trafnie wskazały organy – także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym a akty prawa miejscowego są – stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej wiążącymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet nie wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji obiektu budowlanego lub robót budowlanych, niezgodnie z przepisami tj. w warunkach objętych przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (vide: uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 3.10.2016r. sygn. II OPS 1/16). Nie nasuwa wątpliwości prawidłowość odczytania przez organy obu instancji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum i Przydworcowe w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/373/16 Rady Miasta Białystok z 30 czerwca 2016r. (Dz. Urz. W.P. z 2016r., poz. 3146) odnoszących się do budynku położonego w Białymstoku przy ulicy [...], objętego robotami budowlanymi zakwestionowanymi co do zgodności z przepisami. W świetle § 14 ust. 1 pkt 6 planu ochroną konserwatorską objęty został budynek domu Misji Barbikańskiej położony w Białymstoku przy ulicy [...], w odniesieniu do którego plan wprowadził nakaz zachowania zewnętrznego wystroju architektonicznego i kompozycji elewacji tj. detalu architektonicznego oraz materiału wykończenia elewacji a także wprowadził zakaz docieplania z zewnątrz (vide: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 2 pkt 3 lit. b tekstu planu). Zakwestionowane roboty budowlane dotyczyły docieplania z zewnątrz budynku objętego zakazem montażu zewnętrznej izolacji termicznej. Złamanie zakazu wynikającego z treści obowiązującego przepisu prawa było ewidentne. Wbrew zarzutowi skargi, kwestia prawidłowości wpisania budynku przy ulicy [...] do gminnej ewidencji zabytków, nie mogła być objęta oceną organu nadzoru budowlanego w ramach wdrożonej procedury naprawczej. Włączenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków karty danego obiektu do ewidencji zabytków czy też odmowa wyłączenia zabytku z ewidencji, jest bowiem samodzielną czynnością konserwatora zabytków podlegającą ewentualnemu zaskarżeniu w innym postępowaniu, w którym podlegają ocenie cechy obiektu poprzez pryzmat definicji "zabytku" objętej art. 3 pkt 1 ustawy z 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z chwilą włączenia zabytku do ewidencji zabytków, organ administracji publicznej zobowiązany jest do uwzględniania ochrony takiego zabytku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (vide: wyrok WSA w Krakowie z 11.08.2020r. sygn. II SA/Kr 637/20). Fakt objęcia budynku skarżącego ochroną konserwatora zabytków oraz nakazami i zakazami wynikającymi z ochrony konserwatorskiej, ujętymi w tekście obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, był zatem dla organów nadzoru budowlanego wiążący. Sąd zauważa, że przepisy procedury naprawczej przewidzianej Prawem budowlanym przewidują obowiązek jej wdrożenia w razie zaistnienia przesłanek zastosowania a nie uprawnienie do wdrożenia procedury. Związanie organu nadzoru budowlanego przepisami prawa materialnego wymuszało podjęcie szybkich i efektywnych działań uruchamiających procedurę naprawczą. Ta – jak zasadnie wskazał organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – jest procedurą dwustopniową. Wstrzymanie robót budowlanych jest pierwszym koniecznym elementem procedury naprawczej zwykle opartym na ustaleniach poczynionych w ramach czynnościach kontrolnych organu. Podkreślić należy, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowalnego jest nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w szczególności co do zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (vide: art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego), przy wykonywaniu którego to obowiązku organy nadzoru budowlanego mogą wykonywać czynności kontrolne a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz do podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (vide: art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). W konsekwencji oparcia wstrzymania robot budowlanych na ustaleniach z czynności kontrolnych nie doszło – zdaniem sądu - do naruszenia przepisu art. 10 K.p.a., tym bardziej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest przyjęte, że zarzut naruszenia przepisu art.10 §1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości odniesienia się do niego, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych (vide: wyrok NSA z 18.05.2006r.sygn. II OSK 831/05). Skarżący nie wykazał jakie działania procesowe istotne dla wyniku sprawy podjąłby mając możliwość poznania wyniku ustaleń kontrolnych i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego włączonego do akt sprawy, ogólnie dostępnego dla obywateli na stronie internetowej urzędu miasta. W postępowaniu nie doszło także do zarzuconego w skardze naruszenia pozostałych przepisów procedury administracyjnej. Wszystkie bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Skarżący przystąpił do realizacji remontowych robót budowlanych obiektu budowlanego, pozostających w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nakładało na organ nadzoru budowlanego obowiązek wdrożenia procedury naprawczej. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o treść art.119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala sądowi na skierowanie do rozpatrzenia w takim trybie sprawy, w której skarga została wniesiona na postanowienie, od którego w postępowaniu administracyjnym przysługuje zażalenie.