II SA/Gd 127/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E.Ł, M.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2025 r. nr SKO Gd/2555/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

E. Ł. i M. Ł. (dalej także jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 lipca 2025 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, w następującym stanie sprawy: Skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...]-[...], położonych w miejscowości O., obręb [...]. Działki te powstały w wyniku podziału działki nr [...], dokonanego na wniosek skarżących z 2007 r. W 2016 r. Gmina P. realizowała inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej na działkach nr [...] w miejscowości O. Prace prowadzone były na podstawie zgłoszenia robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w Pruszczu Gdańskim z 13 stycznia 2016 r. Prace prowadził wyłoniony przez Gminę wykonawca na podstawie umowy z 14 lipca 2016 r., a zostały one odebrane protokołem odbioru z 7 września 2016 r. W dniu 25 lipca 2018 r. Gmina złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Pruszczu Gdańskim zawiadomienie o zakończeniu ww. budowy, tj. sieci wodociągowej na działkach nr [...]-[...]. Pismem z 14 października 2020 r. Wójt, zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni 1.070 m2), położonej w miejscowości O., obręb [...], na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. W piśmie tym Wójt poinformował stronę, że został wykonany operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej (63.280 zł) oraz według stanu po jej wybudowaniu (65.390 zł). Organ pierwszej instancji poinformował skarżących, że z operatem szacunkowym mogą się zapoznać w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Wskazano również sposób wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie z 14 października 2020 r., pomimo dwukrotnego awizowania, nie zostało odebrane przez skarżących, w związku z czym Wójt uznał je za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Decyzją z 1 grudnia 2020 r. Wójt ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 1.055 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni 1.070 m2) położonej w miejscowości O., obręb [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 28 kwietnia 2021 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu w postaci zawiadomienia z 25 lipca 2018 r. o zakończeniu budowy sieci wodociągowej nie wynika, jakim nieruchomościom dzięki tej inwestycji stworzono warunki podłączenia do sieci wodociągowej. Kolegium poleciło Wójtowi wyjaśnić tę kwestię. Organ odwoławczy zobowiązał również organ pierwszej instancji do dokonania w wydanej decyzji oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Za niewystarczające w tym zakresie uznano powołanie się przez Wójta na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy. Po przekazaniu akt sprawy organowi pierwszej instancji pismem z 31 maja 2021 r. poinformował skarżących, że mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Wójt ponownie poinformował, że w sprawie został wykonany operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej (63.280 zł) oraz według stanu po jej wybudowaniu (65.390 zł), z którym strona może się zapoznać w siedzibie urzędu gminy w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Wskazano również sposób wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej. Pismem z 24 czerwca 2021 r. skarżący zgłosili Wójtowi swoje uwagi podnosząc m.in., że nie zgadzają się z naliczeniem opłaty adiacenckiej. Wskazali, że nigdy nie podpisali dokumentu z 2 listopada 2015 r. zezwalającego na wejście na teren działki nr [...]. Skarżący wskazali również na swoje problemy zdrowotne, które znacząco utrudniają możliwość zapoznania się z operatem w siedzibie urzędu gminy. Decyzją z 8 lipca 2021 r. Wójt ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 1.055 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni 1.070 m2) położonej w miejscowości O., obręb [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że stworzenie warunków podłączenia do sieci dla działki [...] nastąpiło 27 lipca 2018 r. Ustalenia tego Wójt dokonał na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z 20 lipca 2018 r. do PINB z informacją o oddaniu sieci wodociągowej do użytkowania. Z zawiadomienia tego wynika, że budowa sieci nastąpiła m.in. na działce nr [...], która stanowi poszerzenie drogi gminnej ul. P. Stanowiąca własność strony działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...]. Wskazano, że sieć wodociągowa poprowadzona w działce nr [...] przebiega wzdłuż wydzielonych działek nr [...]-[...]. Jakkolwiek zatem zgłoszenie z 20 lipca 2018 r. literalnie nie obejmuje działki nr [...], gdyż nie przebiega przez nią przedmiotowa sieć, potwierdza ono fakt stworzenia warunków do podłączenia do sieci również dla tej działki. Wójt wskazał, że prace związane z budową sieci wodociągowej na działkach nr [....]-[...] w miejscowości O. były prowadzone na podstawie zgłoszenia robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w Pruszczu Gdańskim z 13 stycznia 2016 r. Podstawą prowadzenia prac była umowa z 14 lipca 2016 r. zawarta pomiędzy Gminą i wybranym wykonawcą, prace zostały odebrane protokołem odbioru z 7 września 2016 r. Wójt zwrócił uwagę, że w oświadczeniu z 2 listopada 2015 r. współwłaściciele działki nr [...] (m.in. E. i M. Ł.) wyrazili zgodę na wybudowanie na terenie działki nr [...] sieci wodociągowej oraz przyznali prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) - dalej: "u.z.z.w.", realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. A zatem, koszty przyłączenia nieruchomości do sieci ponosi jej właściciel, a nie inwestor budowy sieci wodociągowej (tj. Gmina). Wójt wskazał następnie, że w myśl art. 148 ust. 4 u.g.n. na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym brak jest możliwości odliczenia poniesionych świadczeń niepieniężnych. Organ pierwszej instancji podniósł, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu sieci wodociągowej została ustalona w operacie szacunkowym wykonanym 10 września 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Wójt zaznaczył, że dokonał sprawdzenia i oceny wykonanego operatu pod względem formalnym i zgodności z przepisami prawa. Oceniając wykonaną przez rzeczoznawcę opinię organ pierwszej instancji stwierdził, że jest ona logiczna i wiarygodna; słusznie zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej na podstawie analizy obrotu rynkowego dużej ilości nieruchomości, będących przedmiotem obrotu rynkowego na terenie gminy P. w okresie przed wybudowaniem i po wybudowaniu sieci wodociągowej na osiedlu powstałym z podziału nieruchomości należącej do skarżących. W związku z tym Wójt nie stwierdził konieczności uzupełnienia operatu ani udzielenia wyjaśnień co do jego treści. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Kolegium nie podzieliło argumentacji odwołujących się uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z 22 grudnia 2021 r. organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Kolegium podało, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej w skrócie: u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Organ odwoławczy wskazał, że Rada Gminy Pszczółki uchwałą nr XI/122/2001 z dnia 6 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2001 r. Nr 59, poz. 657) ustaliła maksymalną wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynoszącą 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy Kolegium wskazało, że zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555) - dalej: "rozporządzenie". Organ odwoławczy podał, że biegła przyjęła do porównania przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej oraz po jej wybudowaniu bardzo dużo nieruchomości porównawczych z gminy Pszczółki z okresu od 2016 r. do 2018 r. Do porównania przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej przyjęto transakcje nieruchomościami pozbawione sieci wodociągowej, a do porównania po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej przyjęto transakcje nieruchomościami z dostępem do sieci wodociągowej, co Kolegium uznało za prawidłowe. Zaznaczono, że skoro biegła przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami z lat 2016-2018, to - wbrew twierdzeniom skarżących - nie doszło do podwyższenia wartości ich działki wskutek wzrostu cen nieruchomości w wyniku upływu czasu. Organ odwoławczy pozytywnie ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Jego treść nie wzbudziła zastrzeżeń Kolegium pod względem merytorycznym i formalnym. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Biegła uwzględniła w operacie warunki przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Wywód dokonany przez rzeczoznawcę uznano za przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy nie obligują organu wydającego decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej do doręczenia stronom operatu szacunkowego, ani też dołączenia go jako załącznika do decyzji. Jedynie na wniosek strony organ może doręczyć stronom operat szacunkowy. Wskazano, że Wójt pouczył skarżących o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a pismo zawierało dane kontaktowe (w tym numer telefonu) do pracownika referatu zajmującego się sprawą. Skarżący mogli tym samym podjąć kontakt, aby uzyskać informację w sprawie udostępnienia operatu szacunkowego. Po rozpatrzeniu wniesionej skargi wyrokiem z 25 maja 2022 r. sygn. II SA/Gd 154/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta z 8 lipca 2021 r. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachowany został trzyletni termin przewidziany dla wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, którego bieg, zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., rozpoczął się w dniu stworzenia warunków do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. w dniu 25 lipca 2018 r., i upłynął w dniu 25 lipca 2021 r. Organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania pismem z 14 października 2020 r., które zostało skarżącym doręczone (w trybie art. 44 k.p.a.) w dniu 3 listopada 2020 r., a więc przed upływem wskazanego wyżej terminu. Jednakże operat szacunkowy, mimo, że w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji był aktualny, to na chwilę orzekania przez organ odwoławczy, funkcjonował w obrocie prawnym ponad 12 miesięcy (z akt sprawy nie wynika, aby został on zaktualizowany przez rzeczoznawcę majątkowego), przez co był już nieaktualny. Zaskarżona decyzja została zatem wydana w oparciu o materiał, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Tym samym Kolegium, niezgodnie z treścią art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., uczyniło podstawą swych ustaleń nieaktualny operat szacunkowy. W ocenie Sądu orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego to uchybienie istotne i nie pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wysokość opłaty adiacenckiej są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i pozyskaniu operatu szacunkowego z 1 września 2023 r., decyzją z 3 kwietnia 2024 r. Wójt ustalił skarżącym opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] w wysokości 1055 zł. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 9 lipca 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z 3 kwietnia 2024 r. w sprawie ustalenia skarżącym wysokości opłaty adiacenckiej. Decyzja została doręczona zarówno skarżącej jak i skarżącemu – w dniu 21 lipca 2025 r. Skarżący wnieśli skargę na ww. decyzję. We wniesionej skardze zarzucono, że rozpatrując odwołanie Kolegium nie zachowało zasady równości stron, uznając, że skarżący nie chcą wnosić opłaty a Wójt jest wzorem praworządności. Nadto zarzucili brak obiektywizmu i dopasowanie danych dla udowodnienia swoich racji. Kolegium powinno było przy tym odrzucić roszczenia gminy, bo nie było w decyzji o zapłatę najważniejszego dokumentu, który by świadczył o dotrzymaniu 3-letniego terminu jego dochodzenia. Jak bowiem wskazano w decyzji Kolegium z 28 kwietnia 2021 r., w zgłoszeniu Wójta do nadzoru budowlanego z 25 lipca 2018 r. i w odpowiedzi Nadzoru nie było wymienionego terenu, który był uzbrajany, a którego dotyczyła ta decyzja. Skarżący wyjaśnili, że w odwołaniu od decyzji wskazali, że pobudowanie i oddanie wodociągu nastąpiło w 2016 r. Wskazali także, że na wniosku Gminy P. z 25 lipca 2018 r. nie było działek nr [...]-[...], czy nawet działki nr [...]. Zdaniem skarżących Kolegium dało czas Wójtowi na fałszerstwo dokumentów, co pokazuje nierówne traktowanie stron. Strona skarżąca wskazała dalej, że w decyzji z 9 lipca 2025 r. położono ogromny nacisk na termin 25 sierpnia 2018 r. Kolegium wiąże bowiem z tą datą całą resztę rozstrzygnięcia o zasadności opłaty, jednak w ocenie skarżących podważyli oni skutecznie ten termin. W ich ocenie wszystkie inne fakty potwierdzają nieuczciwą postawę Wójta i Gminy, a także chęć ukarania ich za wszelką cenę. Wskazali, że żeby Gmina mogła rozpocząć budowę wodociągu, musi przeprowadzić przetarg, złożyć wniosek o pozwolenie na budowę do Starostwa, które pyta Gminę o własność terenu, na którym ma być przeprowadzana budowa. Tymczasem skarżących ani o tym nie powiadomiono ani też nie uzyskano zgody. W dokumentach Gminy znalazł się sfałszowany dokument ich zgody. Nadto wykonawca nie poczekał 5 dni na zebranie zboża z pola i je zniszczył. Skarżący wskazali na obowiązek wykonawcy poinformowania o planowanym rozpoczęciu i zakończeniu prac a także złożeniu informacji, czy posiada wszystkie potrzebne dokumenty, łącznie z pozwoleniami wejścia na prywatny teren. Kolegium pominęło, że z tak ważnej czynności nie ma żadnej wzmianki. Kolegium popiera przy tym kosztorys z 2020 roku, skarżący mają jednak wątpliwości, dlaczego biegła bierze pod uwagę działki sprzedane latem 2016 r. i w 2018. Uznają oni taką rozbieżność dat za nie do przyjęcia. Nadto wskazano, że sporne działki nie są podłączone do kanalizacji, wybudowanej za fundusze unijne, tymczasem Gmina ma obowiązek ustawowy dostarczania wody i odbioru ścieków. Przy podziale działek Gmina zapewniała ich o jak najszybszym podłączeniu wody i odbiorze ścieków. Mając takie zapewnienie skarżący przekazali nowe działki nabywcom, którzy po pewnym czasie zaczęli traktować skarżących jak oszustów. Nadto skarżący przekazali Gminie dużej wartości działkę nr [...] na poszerzenie drogi. Wójt tymczasem użył sfałszowanych dokumentów do egzekucji opłaty adiacenckiej. WSA swoim wyrokiem uchylił wszystkie decyzje Kolegium i Wójta. Jak zostali przy tym poinformowani, nowe i decydujące dowody mogą spowodować wszczęcie postępowania. Takich dowodów skarżący nie widzą. Kolegium popełniło błędy i z tego wynika, że mylą się i w wydanej decyzji. Kolegium nie zauważyło przy tym, że nie ma uzasadnienia dla Gminy dla zwlekania z oddaniem potrzebnej im infrastruktury do użytku, by pobudowany wodociąg musiał czekać dwa lata. Skarżący wskazali, że przedłożyli dokument dowodzący, że nie czekał (warunki podłączenia wody z działki nr [...] w roku 2017). Zdaniem skarżących Gmina nie dopełniła 3-letniego okresu wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Postanowieniem z 20 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 802/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę skarżących na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 lipca 2025 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, w uzasadnieniu wskazując, że skarżący wnieśli skargę na decyzję Kolegium po upływie ustawowego terminu. Pismem z 26 listopada 2025 r. skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Postanowieniem z 15 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 802/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 3 kwietnia 2024 r. w sprawie ustalenia skarżącym wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej - wodociągowej. Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 399 dalej w skrócie - u.g.n.). W art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n. Opłata adiacencka została zdefiniowana w u.g.n. jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej", zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W przypadku zatem, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych), 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nadto, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/13, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że powyższe decyzje zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrokiem z 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 154/22) decyzji Kolegium z 22 grudnia 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta z 8 lipca 2021 r. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (za: wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r. sygn. III OSK 339/23). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 154/22. W wydanym wyroku z 25 maja 2022 r. Sąd uznał za bezsporne, że w obrocie prawnym funkcjonuje, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2001 r. Nr 59 pod poz. 657, uchwała Rady Gminy Pszczółki nr XI/122/2001 z dnia 6 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która została przy tym przywołana w decyzjach organów obu instancji jako podstawa ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Sąd wskazał dalej, że z materiału dowodowego wynika, iż doszło do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - podziemnej sieci wodociągowej na działkach nr [...]-[...] w miejscowości O. Działka nr [...] sąsiaduje z będącą własnością skarżących działką nr [...]. Inwestycja ta została zrealizowana przy udziale środków publicznych (gminnych). Sąd w wyroku z 25 maja 2022 r. uznał ponadto, że datą stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanych urządzeń sieci wodociągowej jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tych urządzeń, ustalona według przepisów Prawa budowlanego, co zgodnie z treścią zgłoszenia dokonanego w odniesieniu do sieci wybudowanej w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 25 lipca 2018 r. W rezultacie, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachowany został trzyletni termin przewidziany dla wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, którego bieg, zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., rozpoczął się w dniu stworzenia warunków do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. w dniu 25 lipca 2018 r., i upłynął w dniu 25 lipca 2021 r. Organ pierwszej instancji zawiadomił tymczasem stronę o wszczęciu postępowania pismem z 14 października 2020 r., które zostało skarżącym doręczone (w trybie art. 44 k.p.a.) 3 listopada 2020 r., a więc przed upływem wskazanego wyżej terminu. W odniesieniu do zarzutu sfałszowania podpisów skarżących Sąd wskazał natomiast, że kwestia ta nie mogła podlegać badaniu w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne skardze, skarżący ponownie podnoszą zarzuty w zakresie dotyczącym zachowania terminu wszczęcia postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, a także sfałszowiania dokumentu zgody skarżących. Jednakże, kwestie te zostały przesądzone w prawomocnym wyroku Sądu z 25 maja 2022 r. Z uwagi zaś na jednoznaczną treść art. 153 p.p.s.a., skarżący nie mogą w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego skutecznie zakwestionować kwestii przesądzonych już wcześniej przez sąd. W konsekwencji należy uznać, że organ wszczął postępowanie w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej. W wyroku z 25 maja 2022 r. Sąd, wskazując, że Kolegium wydało decyzję w oparciu o nieaktualny operat, w uzasadnieniu wyroku przedstawił wskazania co do dalszego postępowania, zobowiązując Wójta do pozyskania aktualnego operatu szacunkowego. W dniu 20 października 2023 r. do akt postępowania złożono sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 1 września 2023 r. operat szacunkowy nieruchomości gruntowej dz. nr [...] o pow. 1070 m2 położonej w S., gm. P., powiat [...], szacujący wartość nieruchomości na dzień 25 lipca 2018 r. przed wybudowaniem sieci wodociągowej na kwotę 63 280 zł, natomiast po wybudowaniu sieci wodociągowej na kwotę 65 390 zł. W toku postępowania przed Kolegium przedłożono klauzule sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 18 czerwca 2025 r., potwierdzające aktualność operatu. Zgodnie z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny", które miało zastosowanie do operatów sporządzonych przed 9 września 2023 r. (§ 86 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości – Dz. U. poz. 1832). Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, opatrzony stosowną klauzulą operat z 1 września 2023 r., był aktualny w dniu wydania skarżonej decyzji przez Kolegium tj. w dniu 9 lipca 2025 r. Biegła też uzasadniła, dlaczego dokonana wycena jest aktualna. Dokonując oceny sporządzonego operatu szacunkowego należy przy tym stwierdzić, że został on sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. W rezultacie organy prawidłowo ustaliły, że wartość nieruchomości wzrosła o 2.110 zł, w rezultacie czego należało ustalić skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 1.055 zł, zgodnie bowiem z § 1 uchwały nr XI/122/2001 Rady Gminy Pszczółki z dnia 6 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawka procentowa opłaty adiacenckiej, dotyczącej każdorazowego wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie Gminy P. na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, w trybie określonym w dziale III rozdz. VII ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynosi 50%. Biegła dla określenia wartości rynkowej nieruchomości ustaliła katalog 24 nieruchomości gruntowych niezabudowanych według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej z obszaru gminy P. i uwzględniając cechy rynkowe i ustalone wagi tych cech, takich jak: lokalizacja, sąsiedztwo, potencjał inwestycyjny, powierzchnia i kształt oraz warunki podłączenia do infrastruktury – ustaliła wartość rynkową szacowanej nieruchomości (s. 14 – 17 operatu). Następnie ustaliła katalog kilkudziesięciu nieruchomości po podłączeniu do wybudowanej sieci wodociągowej, również z obszaru gminy P. i zestawiła cechy rynkowe oraz ich wagi – ustalając wartość nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia do sieci wodociągowej (s. 18 – 22 operatu). Jak wynika z konkluzji operatu, wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej – działki nr [...] o powierzchni 1070 m2, położonej w S., gmina P. – według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej i według cen na dzień, w którym stworzono warunki do przyłączenia do sieci – wyniosła 63.280 zł. Wartość tego prawa według stanu po wybudowaniu sieci wodociągowej i według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wyniosła 65.390 zł. Tym samym, zdaniem biegłej wzrost wartości nieruchomości spowodowany jest wyłącznie faktem stworzenia warunków przyłączenia ww. nieruchomości do sieci wodociągowej. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W szczególności organy pozyskały kluczowy dowód w sprawie opłaty adiacenckiej, jakim jest operat szacunkowy i poddały go należytej ocenie, która nie dała podstaw do podważenia wartości dowodowej tego operatu. Jednocześnie, zarzuty skarżących okazały się chybione. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.