II SA/Gd 151/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 grudnia 2025 r. nr SKO.462.15.2025 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zgody na zmianę sposobu użytkowania lasu na użytek rolny oddala skargę.

K. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i odmawiające przywrócenia terminu do jego wniesienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 30 września 2025 r. Starosta Bytowski (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku K. L. (dalej jako: "strona", "skarżący"), odmówił wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania z lasu na użytek rolny części działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina P. o powierzchni 0,12 ha. W dniu 19 listopada 2025 r. do Starostwa Powiatowego w Bytowie wpłynęło pismo strony o "uprawomocnienie decyzji (...) z dnia 30 września 2025 r.". Do pisma strona dołączyła również odwołanie od decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 22 grudnia 2025 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz odmówiło przywrócenia terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu przywołując m. in. treść przepisu art. 42 § 1, art. 43 i art. 44 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") Kolegium wyjaśniło, że korespondencja zawierająca decyzję z dnia 30 września 2025 r., skierowana na adres strony została zwrócona (po dwukrotnym awizowaniu) do Starostwa Powiatowego w Bytowie w dniu 17 października 2025 r. z adnotacją, że nie została podjęta w terminie. Następnie, w dniu 6 listopada 2025 r., strona wystąpiła do Starosty Bytowskiego z wnioskiem o wydanie kopii powyższej decyzji. Z odwołania wynika, że kopię decyzji strona odebrała w tym samym dniu. Jako powód niemożności odebrania przesyłki w terminie strona wskazała pobyt w szpitalu. Na dowód powyższego do odwołania dołączyła zaświadczenie ze Szpitala Rehabilitacyjnego "J." w J., z którego wynika, że strona przebywała w tym szpitalu w okresie od 29 września 2025 r. do 4 listopada 2025 r. W dalszej kolejności Kolegium przywołując treść przepisu art. 58 § 2 k.p.a. wskazało, że strona opuściła szpital w dniu 4 listopada 2025 r., natomiast w dniu 6 listopada 2025 r. odebrała kopię decyzji. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, w tym też dniu ustała przyczyna uchybienia terminu. Tym samym od dnia 7 listopada 2025 r. rozpoczął bieg siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu wniesienia odwołania. Upłynął on w dniu 13 listopada 2025 r. Pismo strony, zawierające prośbę o przywrócenie terminu wraz z załączonym do niego odwołaniem i zaświadczeniem o pobycie w szpitalu zostało wniesione do Starostwa Powiatowego w Bytowie w dniu 19 listopada 2025 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że po odebraniu kopii decyzji został pouczony, że od decyzji może się odwołać w terminie 14 dni, przy czym wraz z odwołaniem musi złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wyjaśnił, że jest rolnikiem, nie zna przepisów prawa administracyjnego, ale ufa organom, w związku czym zrobił tak, jak go pouczył urzędnik. Dopiero z postanowienia Kolegium dowiedział się, że został źle pouczony, a także, że odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia powinien złożyć w terminie 7 dni, a nie 14. Dodatkowo wyjaśnił, że jest ozdrowieńcem po Covid-19, przeszedł ciężką postać tej choroby, której następstwem była tzw. mgła mózgowa powodująca trudności w skupieniu się i zapamiętywaniu. Podkreślił, że działał w zaufaniu do pracownika urzędu, że udzielił mu prawidłowego pouczenia. Na skutek wprowadzenia go w błąd odwołanie od decyzji Starosty nie zostanie rozpoznane i w związku z czym nadal będzie żył w budynkach, na które mogą się zwalić drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W wyniku kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wniesiona skarga dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 grudnia 2025 r. odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzającego jego uchybienie. W pierwszej kolejności wymaga rozważenia dopuszczalność rozstrzygnięcia w jednym postanowieniu dwóch kwestii procesowych: stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz odmowy przywrócenia terminu do wniesienia tego środka prawnego. W orzecznictwie sądowym odnotować można generalnie dwa kierunki dotyczące interpretacji tej kwestii procesowej. Według pierwszego z nich (dotyczącego przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 622; dalej jako: "O.p.") wymogi logiki i ekonomiki procesowej nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 162 O.p. jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 O.p., niezależnie od tego, kiedy wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). Stwierdzenie uchybienia terminowi przed rozpatrzeniem wniosku o jego przywrócenie nie jest działaniem przedwczesnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 stycznia 2022 r., II FSK 1028/19; z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1995/15, z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1743/15, z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 2288/15, z 2 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 3193/15, z 8 sierpnia 2020 r., sygn. akt. 1104/20). Według drugiego, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie go wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu (por. wyrok NSA w Warszawie z 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 350/98; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2023, pkt 14 do art. 134). Z tego też względu dopiero po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesionego z naruszeniem obowiązującego terminu (por. A. Wróbel, op. cit. uwaga 12 do art. 134; A. Golemba (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Cebera, J. Firlus, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, uwaga 5 do art. 134; postanowienie NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OZ 1237/16; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1551/19). Przyjmuje się więc, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem tego wniosku strony, wydanie takiego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, jest niezgodne z prawem (por. Barbara Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2022, pkt 3 do art. 134). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji gdy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony jednocześnie z odwołaniem, a w ocenie organu odwoławczego nie są spełnione przesłanki do jego uwzględnienia, wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia i odmawiające przywrócenia tego terminu nie narusza prawa. Oznacza ono, że organ II instancji wypełnił dyspozycję art. 134 k.p.a. ("stwierdza [...] uchybienie terminu do wniesienia odwołania") i jednocześnie też rozstrzygnął co do prośby strony o przywrócenie terminu. Zaletą tego rozstrzygnięcia jest również to, że pozwala ono uniknąć konieczności wydawania dwóch postanowień (por. R. Sawuła Z problematyki przywrócenia terminu w ogólnym postępowaniu administracyjnym – aktualne tendencje orzecznictwa", Zeszyty Naukowe Akadami Górnośląskiej, nr 35 (11/2025), s. 254 – 255). Przyjęcie odmiennej oceny skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia tylko po to by Kolegium wydało dwa odrębne postanowienia o tej samej treści. Takie działanie byłoby jednak przykładem nieuzasadnionego formalizmu i podważałoby istotę sądowej kontroli. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że przesłanki przywrócenia terminu określa art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z jego treścią, w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Skarżący wyjaśnił, że nie mógł odebrać z placówki pocztowej korespondencji ze Starostwa Powiatowego zawierającej decyzję z 30 września 2025 r. z uwagi na pobyt w szpitalu. Załączył przy tym zaświadczenie ze Szpitala Rehabilitacyjnego J. potwierdzające pobyt w terminie od 19 września 2025 r. do 4 listopada 2025 r. Oceniając spełnienie przesłanek przywrócenia terminu organ odwoławczy uznał, że wobec odebrania kopii decyzji w dniu 6 listopada 2025 r. K. L. nie zachował 7 dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek taki złożył bowiem w dniu 19 listopada 2025 r. podczas, gdy terminu na dokonanie tej czynności upłynął 13 listopada 2025 r. W ocenie Sądu stanowisko organu administracji jest prawidłowe. Termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynosi 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu. Przyjmując, że przyczyna ta ustała w momencie odebrania kopii decyzji (w dniu 6 listopada), to bezsprzecznie termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu upłynął 13 listopada 2025 r. Złożenie wniosku 19 listopada 2025 r. oznacza, że został on wniesiony po upływie ustawowego terminu, a zatem nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 58 k.p.a. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że organowi administracji umknęła okoliczności niedochowania także innej przesłanki przywrócenia – to jest braku winy w jego uchybieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (za: wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., II OSK 1388/22; NSA z 8 kwietnia 2025 r., III OSK 6703/21; wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że strona nie ponosi winy w niedopełnieniu określonej czynności procesowej jeżeli przeszkoda uniemożliwiająca jej dokonanie jest wywołana okolicznościami o charakterze nagłym, nieprzewidywalnym i niemożliwym do uniknięcia. Do takich okoliczności zalicza się zdarzenia związane z wystąpieniem tzw. siły wyższej – powodzi, odcięcia od świata na skutek ataku ostrej zimy, katastrofy, a także niektóre zdarzenia losowe, np. przerwy w komunikacji, poważny wypadek samochodowy, związany z hospitalizowaniem w ostatnich dniach upływu terminu, obłożna choroba zainteresowanego, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą itp. Zaistnienie nawet lekkiego niedbalstwa uniemożliwia przyjęcie braku winy w niedopełnieniu dokonania czynności procesowej w terminie (zob. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1718/96). Okolicznością uzasadniającą brak winy może być choroba. Jednak sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim czy potwierdzeniem pobytu w szpitalu, nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Nie wyklucza on możliwości np. sporządzenia pisma (odwołania) i posłużenia się przy jego wysłaniu domownikiem lub osobą trzecią. Kodeks nie wymaga bowiem tego by pismo (odwołanie) wnosić osobiście do organu administracji ani też by osobiście nadawać pismo u operatora pocztowego (por. wyrok NSA z 4 listopada 1998 r., III SA 1243/97). Z tego też względu przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, brak winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej wystąpi w sytuacji, gdy choroba nastąpiła nagle i wymaga leżenia w łóżku, a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. W związku z tym samo zwolnienie lekarskie nie wystarcza do przyjęcia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi. Nie jest ono bowiem równoznaczne z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego (wyrok NSA z 15 lipca 2009 r., II OSK 1162/08). Dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu konieczne jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę niemożności działania, mimo dołożenia należytej staranności w przezwyciężaniu przeszkody. W przypadku choroby trzeba zatem wskazać, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności, oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy domowników lub pełnomocnika w jej dokonaniu (J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989 r., s. 145). W ocenie sądu do okoliczności uprawdopodabniających brak winy w niedochowaniu terminu nie należy pobyt w placówce rehabilitacyjnej, który nie jest następstwem zdarzenia nagłego, nieprzewidywalnego i niemożliwego do uniknięcia jak np. wypadku komunikacyjnego. Faktem powszechnie znanym jest bowiem konieczność przynajmniej kilkumiesięcznego oczekiwania na możliwość skorzystania z publicznych świadczeń zdrowotnych (rehabilitacyjnych). Skoro postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty Bytowskiego toczyło się od grudnia 2023 r. (wniosek wszczynający postępowanie wpłynął do organu administracji 6 grudnia 2023 r.) to trakcie tego postępowania skarżący musiał wiedzieć o planowanym pobycie w szpitalu rehabilitacyjnym. Zachowanie należytej staranności w sytuacji trwającego postępowania nakazywałoby ustanowienie pełnomocnika przynajmniej na czas pobytu w placówce medycznej. Skarżący nie wykazał, że było to dla niego niemożliwe wobec czego nie można przyjąć, że nie ponosi on winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. W odniesieniu do powoływanej kwestii nieznajomości prawa Sąd wskazuje, że podziela utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96). Nie stanowi jej także twierdzenie skarżącego o działaniu na podstawie informacji udzielonej przez pracownika organu administracji. W poddanej sądowej kontroli sprawie odwołanie zostało wniesione z uchybienie terminu, a przesłanki jego przywrócenia nie zostały spełnione. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.