II SA/Gl 252/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. C. i A. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2025 r. nr WINB-WOA.7722.204.2025.AS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r. wstrzymał budowę tymczasowego obiektu budowlanego, tj. drogi technologicznej na dz. Nr [...] , obręb[...] , w B., zrealizowanej przez inwestorów – A. C. i A. H. (obecnie skarżącymi), jako wspólnikami spółki cywilnej "[...] W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący realizują inwestycję w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 25 marca 2022 r., zezwalającą na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Dojazd do budowy realizowany jest od ul. [...] utwardzeniem terenu na działkach nr[...], nr [...] oraz nr[...], na której stwierdzono utwardzenie kruszywem o większej gradacji na długości ok. 44 m i szerokości ok. 4 m. Z kolei utwardzenie tożsamym kruszywem na działce nr [...] oraz nr [...] wykonano w oparciu o wspomnianą decyzję o pozwoleniu na budowę, co wypełnia hipotezę przepisu art. 29 ust. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 524). Organ podał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 4 października 2024 r. oględzin oraz w oparciu o wyjaśnienia skarżących, jak i kierownika budowy ustalono, że na działce nr [...] w stosunku do ustaleń czynności kontrolnych z dnia 27 lutego 2024 r., uległ zmianie stan faktyczny poprzez nawiezienie dodatkowej warstwy tłucznia i zagęszczenie tego materiału. W wyniku tych robót wykonano utwardzenie działki nr [...] kruszywem na odcinku ok. 141 m począwszy od ul. [...] j do końca tej działki w pasie o szerokości od 5 m do ok. 6 m. Ponadto wykonano ogrodzenia obustronne na jej długości o wysokości ok. do 2,20 m. Stwierdzono również wykonanie siedmiu lamp oświetleniowych osadzonych na słupkach ogrodzenia. Uwzględniając decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 18 lipca 2022 r. zatwierdzającą podział nieruchomości w niej wymienionych, to działka na której zlokalizowana jest sporna inwestycja powstała w wyniku podziału działki nr [...] nieobjętej pozwoleniem na budowę. W dokumentacjach projektowych uwzględniono wskazanie sposobu dostępu do drogi publicznej ul.[...] pośrednio poprzez działkę [...]. W konsekwencji organ I instancji wywiódł, że budowę drogi technologicznej zrealizowano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżących na powyższe postanowienie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, uchylił postanowienie organu I instancji w całości (pkt 1), wstrzymał skarżącym budowę drogi na działce nr [...] w B., prowadzoną bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2) oraz poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację drogi (pkt 3). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje wstrzymaniem prowadzenia budowy. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących by przedmiotowy obiekt stanowił "tymczasowy obiekt budowlany - drogę technologiczną". Powołał się na definicję tymczasowego obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego podkreślając, że należy zwrócić szczególną uwagę na cechy, które pozwolą odróżnić drogę, w rozumieniu przepisów prawa od drogi w jej rozumieniu potocznym, tj. drogi gruntowej czy drogi piaszczystej. Stwierdził, że droga to pas ziemi, łączący punkty terenu, który umożliwia wykorzystywanie go jako szlaku komunikacyjnego powstałego w wyniku wykonywania określonych prac budowlanych, w szczególności poprzez utwardzenie, niezależnie od przyjętego materiału (płyty betonowe, żwir, żużel, kamienie, tłuczeń, asfalt). Nadto, dla uznania drogi za obiekt budowlany nie jest konieczne posiadanie przez nią urządzeń technicznych. Droga, by spełniać wymogi kwalifikowania jako obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, nie musi spełniać warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Organ II instancji wyjaśnił również, że drogą, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego jest nie tylko droga publiczna, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), ale każdy obiekt budowlany spełniający kryteria, o których mowa powyżej. Organ odwoławczy podał, że z wyjaśnień skarżących wynika, iż Starosta [...] wydał w dniu 27 lutego 2025 r., decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą m.in. przedmiotową drogę. Jednak w ocenie organu utwardzenie dojazdu przez działkę [...] (aktualnie [...]) stanowi budowę drogi. W tym kontekście wskazał, że późniejsze uzyskanie przez skarżących pozwolenia na budowę drogi, w podanym stanie faktycznym mogłoby być rozpatrywane jako obejście przepisów prawa, tj. art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Wnieśli ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wyjaśnienia, czy będący przedmiotem sporu utwardzony dojazd faktycznie stanowi drogę, której dotyczyć ma pozwolenie na budowę z dnia 27 lutego 2025 r.; - art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w postaci błędnego ustalenia przez organ, że uzyskanie przez skarżących pozwolenia na budowę z dnia 27 lutego 2025 r. stanowiło próbę legalizacji istniejącego utwardzonego (tymczasowego) dojazdu, podczas gdy istniejący "utwardzony dojazd" jest wyłącznie drogą techniczną tymczasową przygotowaną i użytkowaną wyłącznie dla celów budowy budynków jednorodzinnych, a pozwolenie na budowę dotyczy drogi docelowej, zupełnie nowej, mającej inne parametry aniżeli kwestionowany przez organ utwardzony dojazd, która to droga docelowa wyłącznie przebiegać będzie po tym samym pasie, co droga tymczasowa stanowiąca zaplecze budowy, ale zostanie zbudowana na nowo; - art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w postaci błędnego ustalenia przez organ, że skarżący prowadzili na działce o nr [...] budowę drogi bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący nie prowadzili budowy drogi, a jedynie - na potrzeby dojazdu do trwającej budowy domów jednorodzinnych, przygotowali "utwardzony dojazd" będący wyłącznie drogą techniczną tymczasową, która docelowo (po zakończeniu budowy domów) zostanie zlikwidowana i jednocześnie - w celu przyspieszenia procesu budowlanego - wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę drogi docelowej, nowej, mającej inne parametry aniżeli kwestionowany przez organ utwardzony dojazd, a wyłącznie przebiega w tym samym pasie; - art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w postaci błędnego ustalenia przez organ, że zakończyła się prowadzona przez skarżących budowa budynków jednorodzinnych w B. przy ul. [...], a w konsekwencji utwardzony dojazd (zaplecze budowy) uznać należy za samowolę budowlaną, której nie można zalegalizować przez uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy do dnia wniesienia niniejszej skargi budowa nie zakończyła się, a więc nie ma miejsca - jak twierdzi organ - istnienie jakiejkolwiek samowoli budowlanej, albowiem przedmiotowy dojazd w dalszym ciągu używany jest tylko i wyłącznie jako droga technologiczna stanowiąca dojazd do budowy; - art. 124 § 2 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia w zakresie rzekomego zakończenia budowy domów jednorodzinnych, rzekomym wybudowaniu przez skarżących drogi i próbie jej "zalegalizowania" poprzez następcze uzyskanie pozwolenia na budowę, rzekomej tożsamości obecnego obiektu tymczasowego stanowiącego zaplecze budowy - drogę dojazdową dla pojazdów budowy z docelową drogą, podczas gdy przedmiotowa budowa domów jednorodzinnych w dalszym ciągu trwa, a więc powstała droga technologiczna nie utraciła ani racji bytu (w dalszym ciągu służy wyłącznie jako dojazd do prowadzonej budowy domów jednorodzinnych), ani charakteru tymczasowego (zostanie ona zdemontowana w całości niezwłocznie po zakończeniu budowy domów jednorodzinnych), a nadto jest ona wyłącznie tymczasowym utwardzeniem wykonanym z tłucznia służącym wyłącznie pojazdom budowy, o parametrach zupełnie innych niż docelowa droga dojazdowa do domów jednorodzinnych; - art. 29 ust. 2 pkt 21 w zw. z art. 3 pkt 10) Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że oceniany obiekt stanowi zaplecze budowy w postaci tymczasowej drogi dojazdowej dla pojazdów budowy, podczas gdy organ w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia przytoczył stanowiska sądów wojewódzkich wprost potwierdzających stanowisko skarżących w przedmiocie tego, że tymczasowy, utwardzony dojazd, wykorzystywany wyłącznie dla celów dojazdu do trwającej budowy, stanowił element "obsługi budowy", który nie wymagał zgłoszenia ani pozwolenia na budowę oraz nie stanowił samowoli budowlanej; - 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające powieleniu błędnego rozstrzygnięcia o wstrzymaniu budowy na przedmiotowej działce, wykonanej jako budowa tymczasowego obiektu budowlanego - drogi technologicznej, wskutek błędnego uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja samowoli budowlanej, podczas gdy budowa tymczasowego obiektu przeznaczonego do czasowego używania w trakcie realizacji robót budowlanych, nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy sporną kwestią jest to, czy przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, będący dojazdem do budowy, czy też drogę w rozumieniu prawa podlegającą uzyskaniu pozwolenia na budowę. Analizie należy również poddać treść uzyskanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji z dnia 18 lipca 2022 r. o podziale nieruchomości. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Organy administracji publicznej przyjęły, że droga o wymiarach 44 x 4 m, powiększona do rozmiaru 141 x 5-6 m, stanowi drogę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, a nie tymczasowy obiekt budowlany zwolniony z tego obowiązku. Ustaliły, że została ona wykonana z kilku warstw kruszywa. Obiekt ten został także ogrodzony oraz wyposażony w oświetlenie. Stanowisko takie podziela Sąd, gdyż trudno uznać by przedmiotowa droga, będąca jedyną drogą dojazdową do inwestycji, miała stanowić jedynie tymczasowy dojazd do niej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, co zresztą dostrzegły organy administracji publicznej, przyjmuje się, że obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych powinny być położone na terenie budowy i powinny być funkcjonalnie i czasowo powiązane z realizacją rzeczywiście wykonywanych robót budowlanych, prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por.: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1287/23). Stanowisko takie wynika z definicji tymczasowego obiektu budowlanego ujętej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Stanowi on, że tymczasowy obiekt budowlany, to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Powyższa definicja jest więc na tyle pojemna, że do tymczasowych obiektów budowlanych może być zaliczony właściwie każdy rodzaj obiektu budowlanego (budynek, budowla, obiekt małej architektury) pod warunkiem spełnienia co najmniej jednej z wymienionych wyżej cech (por.: wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 658/24). Zauważyć wobec tego przyjdzie, że przedmiotowa droga jest trwale połączona z gruntem, nie można jej przenieść w inne miejsce, a jej rozbiórka spowodowałaby brak dojazdu do działek inwestycyjnych. Nadto, co wynika z poczynionych ustaleń, droga została rozbudowana. Podkreślić także należy, że Starosta [...] wydał w dniu 25 marca 2022 r. trzy decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych mających powstać na okolicznych działkach. Z kolei działka nr [...] powstała z podziału działki [...] (decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 18 lipca 2022 r zatwierdzająca podział nieruchomości). W konsekwencji zauważyć przyjdzie, że żadna z decyzji z dnia 25 marca 2022 r. swoim zakresem nie objęła działki nr [...] (przed podziałem). Względem działki nr [...] pozwolenie na budowę wydano dopiero na mocy decyzji z dnia 27 lutego 2025 r. Trudno wobec tego uznać by powstała droga znajdowała się na terenie budowy. W świetle powyższego zastosowanie znalazł art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić można, że sprowadzają się one w istocie do próby wykazania, że organy administracji publicznej niezasadnie przypisały drodze charakter stały. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego konsekwentnie próbują dowieść, że wybudowana dotąd droga ma charakter tymczasowy i ulegnie rozbiórce by wykonać drogę docelową na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 27 lutego 2025 r. W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest to, czy budowa budynków mieszkalnych została zakończona. Bez wpływu na wynik sprawy jest również to, że skarżący uzyskali wyżej wymienione pozwolenie na budowę drogi. Decydujące znaczenie w sprawie miały cechy przedmiotowej drogi, tj. brak ścisłego, bezpośredniego, funkcjonalnego i czasowego związku pomiędzy realizacją inwestycji a czasowym użytkowaniem obiektu jako zaplecza procesu budowy. Dodatkowo, co zostało powyżej opisane, droga znalazła się poza terenem budowy. Rację ma również organ odwoławczy, że niewstrzymanie tej budowy doprowadziłoby do legalizacji drogi, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 27 lutego 2025 r., z pominięciem regulacji w tym przedmiocie wynikającej z Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., pomimo wniosku skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przypomnieć w tej kwestii przyjdzie, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli stron. Złożenie więc przez skarżących wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sąd rozpoznający sprawę w tym trybie nie pomija strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18; z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2769/21). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl