II SA/Ke 99/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 28 czerwca 2024 r., nr V/36/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział strażaków ratowników OSP w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II SA/Ke 99/26 Uzasadnienie W dniu 28 czerwca 2024 r. Rada Miejska w Staszowie, działając podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 233), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr V/36/2024, w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział strażaków ratowników OSP w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach pożarniczych stanowiąc w § 1: 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział strażaków ratowników OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 25,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. 2. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w wysokości 5,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. 3. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za wykonywanie zadań innych niż wymienione w pkt 1 i 2 zleconych przez burmistrza, polegających na zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańcom Miasta i Gminy Staszów w wysokości 15,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. § 2. Traci moc uchwała Nr LXVIII/562/2022 Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 31 maja 2022 roku w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Staszów za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Staszów. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Uchwałę powyższą zakwestionował Prokurator Okręgowy w części, w zakresie § 1 pkt 1 i 2 uchwały, zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa: - art.2, art.7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.40 ust. 1 u.s.g., art.15 ust. 1 u.o.s.p., polegającym na skorzystaniu w § 1 pkt 1 uchwały z terminu innego niż ustawowy tj. "udział" zamiast "uczestnictwo" dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje; - art. 2, art.7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.40 ust. 1 u.s.g., art.15 ust. 1 u.o.s.p, polegającym na zawężeniu w § 1 pkt 2 działań za które ekwiwalent pieniężny przysługuje jedynie do ćwiczeń pożarniczych. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator uznając, że wskazane wyżej uchybienia są istotne, wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący odwołał się do orzecznictwa na tle art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w zakresie użytego w tym przepisie pojęcia "udział" wywodząc, o jego nieprawidłowym zastosowaniu, innym niż termin dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje. Nadto, skarżący przytaczając treść art. 15 ust. 1 u.o.s.p. podtrzymał zarzut, że zaskarżona uchwała w § 1 ustalając wysokość ekwiwalentu za udział w "działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym", niedopuszczalnie zawęziła zakres stosowania ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, pojęcia "udział" i "uczestnictwo", ustawodawca używa w ustawie zamiennie. Np. art. 8 u.o.s.p. stanowi: "Do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych uprawniony jest strażak OSO, który..." W art. 12 u.o.s.p. określono: "Pracodawca zwalnia od świadczenia pracy strażaka OSP biorącego udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty na czas trwania, a także na czas niezbędny do odpoczynku zgodnie z art. 132 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy". Sformułowanie "udział" zostało również użyte przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1, 3, 6 i 15, art. 13a ust. 1 oraz art. 16 ust. 4 i 5 u.o.s.p. W ocenie organu, także według Słownika Języka Polskiego PWN synonimem słowa "udział" jest słowo "uczestniczyć". Co potwierdza, że użycie przez Radę Miejską w Staszowie sformułowania "udział" zamiast "uczestnictwo" nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi podniesiono, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w art. 28 ust. 1 stanowiącym podstawę do ustalenia ekwiwalentu w odniesieniu do szkoleń precyzowała: "szkoleń pożarniczych". Mając powyższe na względzie, w celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości, co do tego, za co ma być wypłacany ekwiwalent, posłużono się tym określeniem w zaskarżonej uchwale. Ewentualnie, w ocenie organu, wyeliminowanie samego słowa "pożarniczych" byłoby wystarczające i pozwoliłoby na dalsze funkcjonowanie zaskarżonej uchwały. Reasumując, organ uznał, że nawet przyjęcie, że postawione przez skarżącego zarzuty są słuszne to i tak nie powinny one prowadzić do nieważności uchwały w całości, z uwagi na brak istotnej sprzeczności zaskarżonej uchwały w prawem. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w ustawie o samorządzie gminnym ("u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). W art. 15 § 1a u.o.s.p. określono, że ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Zdaniem organu, oba te pojęcia należy traktować zamiennie. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W przywołanym przez organ w odpowiedzi na skargę art. 16 ust. 3 u.o.s.p. ustawodawca wskazał, że: "Przez czynne uczestnictwo należy rozumieć bezpośredni udział co najmniej raz w roku w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu." Przepis ten nie oznacza, jak chce organ, że "uczestnictwo" i "udział" to synonimy. Po pierwsze, przepis ten dotyczy świadczenia ratowniczego, nie zaś ekwiwalentu uregulowanego w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Po drugie, wbrew twierdzeniom organu, tylko "bezpośredni udział co najmniej raz w roku w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" jest tożsamy z "czynnym uczestnictwem" w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Tymczasem ekwiwalent, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. przysługuje nie tylko za "czynne uczestnictwo", ale za "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu – nie musi więc być ono bezpośrednim udziałem, ale może też być inną formą udziału. Nie można zatem uznać, że ustawodawca nie rozróżnia pojęć" "udział" i "uczestnictwo", skoro tylko "bezpośredni udział" jest równoznaczny z "czynnym uczestnictwem". Z powyższego wynika, że skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25). Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. Zgodzić należy się także z zarzutem polegającym na zawężeniu w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały działań, za które ekwiwalent pieniężny przysługuje jedynie do ćwiczeń pożarniczych. Art. 15 ust. 1 u.o.s.p. przyznaje uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Wobec tak określonego przedmiotu regulacji zawartej w ustawie, przyznającej uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w ćwiczeniu, brak jest podstaw do zawężenia zakresu stosowania ustawy, dotyczącej tego uprawnienia, tylko do "udziału w ćwiczeniu pożarniczym". Wskazane powyżej uchybienia stanowiły istotne naruszenie przepisów u.o.s.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości. Brak było bowiem możliwości wyeliminowania wyłącznie jego fragmentów, bez naruszenia istoty i sensu całej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.