II SA/Lu 153/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2026 r., znak:SKO. [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia 30 października 2025 r. znak: [...] Wójt Gminy W. U. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę instalacji fotowoltaicznej o mocy 1 MWp wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej (tj. montażem urządzeń do przetwarzania energii i budowę doziemnych instalacji elektrycznych) na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie M., gmina W. U.. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Z. G.. W odwołaniu wezwała do natychmiastowego zaniechania dalszego przetwarzania jej danych osobowych, wnosząc o wyjaśnienie, na jakiej podstawie, pomimo jej sprzeciwu, organ I instancji uznał ją za stronę postepowania, skoro mieszka w W. i nigdy nie była właścicielką żadnej działki na terenie Gminy W. U., a także zażądała wyjaśnienia, w jaki sposób organ I instancji znalazł się w posiadaniu jej danych. Decyzją z dnia 13 stycznia 2026 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.), w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), po rozpatrzeniu odwołania Z. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że nie budzi wątpliwości, że stroną niniejszego postępowania jest wnioskodawca planujący rozbudowę instalacji fotowoltaicznej. Jego interes prawny polega na uzyskaniu decyzji administracyjnej umożliwiającej dalsze procedowanie zamierzenia inwestycyjnego. Stroną pozostaje również właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest on podmiotem odrębnym od wnioskodawcy. Jednocześnie organ miał na uwadze, że w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy krąg stron nie ogranicza się wyłącznie do inwestora i właściciela nieruchomości objętej inwestycją. Stronami postępowania mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w sąsiedztwie, jeżeli planowane zamierzenie może wpływać na sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości. Ocena ta dokonywana jest każdorazowo z uwzględnieniem rodzaju i skali inwestycji, jej parametrów technicznych oraz potencjalnego oddziaływania na otoczenie. Kolegium wskazało, że ustalając krąg stron postępowania, organ I instancji zastosował szczególne regulacje zawarte w art. 53 ust. 1a i ust. 1b u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, w sprawach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, dane stron postępowania, w tym ich imiona i nazwiska albo nazwy oraz adresy, ustala się na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Ustawodawca wprowadził w tym zakresie rozwiązanie szczególne, którego celem jest zapewnienie sprawności postępowania oraz jednolitego i obiektywnego sposobu identyfikacji stron, niezależnie od ewentualnych rozbieżności w innych źródłach informacji. W konsekwencji organ przyjął, że ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawowe źródło danych służących do ustalenia zarówno kręgu stron postępowania, jak i ich adresów do doręczeń. Dane te zostały wykorzystane do identyfikacji właścicieli oraz użytkowników wieczystych działki nr [...], jak również nieruchomości położonych w jej otoczeniu, które mogą pozostawać w obszarze oddziaływania planowanej rozbudowy instalacji fotowoltaicznej. Organ oparł się na aktualnych danych ewidencyjnych, przyjmując je jako wiążące dla potrzeb niniejszego postępowania. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów znajdującym się w aktach sprawy działka nr [...] znajduje się w samoistnym posiadaniu Z. G.. W przedmiotowym opisie danych posiadacza zawarty jest adres jego zameldowania oraz nr PESEL. Według Kolegium, zastosowanie art. 53 ust. 1b u.p.z.p. oznacza, że organ nie był zobowiązany do prowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających w celu ustalenia aktualnych adresów stron postępowania ponad dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Przyjęcie tych danych jako podstawy do zawiadamiania stron stanowi realizację wyraźnej dyspozycji ustawowej i nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, nawet w sytuacji, gdy rzeczywisty adres zamieszkania strony różni się od adresu ujawnionego w ewidencji. Organ miał również na względzie, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują szczególny sposób zawiadamiania stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności w przypadku, gdy liczba stron przekracza określony ustawowo próg. W takich sytuacjach prawidłowe ustalenie stron w oparciu o dane ewidencyjne ma kluczowe znaczenie dla skuteczności i prawidłowości doręczeń oraz dalszego toku postępowania. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że krąg stron postępowania w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo, zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ze szczególnymi regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 53 ust. 1a i ust. 1b tej ustawy. Przyjęcie danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy ustalenia stron i ich adresów zapewniło sprawność postępowania oraz równe traktowanie wszystkich podmiotów posiadających interes prawny w sprawie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ewidencja gruntów i budynków stanowi rejestr urzędowy, a zawarte w niej dane objęte są domniemaniem prawdziwości. Oznacza to, że wpis posiadacza działki w ewidencji traktowany jest jako zgodny z prawdą, dopóki nie zostanie zmieniony w trybie administracyjnym. W orzecznictwie podkreśla się, że ewidencja gruntów i budynków ma walor dokumentu urzędowego, a jej aktualne dane, w tym wskazanie posiadacza nieruchomości mają dla organu charakter bezwzględnie wiążący. Innymi słowy, organ administracyjny nie ma uprawnień do samodzielnego kwestionowania tych wpisów, chyba że zostanie przeprowadzony stosowny dowód przeciwny. W niniejszej sprawie ewidencja gruntów jednoznacznie wskazuje skarżącą jako posiadacza działki nr [...], co przeczy jego twierdzeniom o braku takiego posiadania. Ponieważ strona nie przedstawiła dowodu obalającego stan wynikający z ewidencji, organ I instancji słusznie przyjął dane z rejestru za podstawę ustaleń. Innymi słowy, wpis posiadacza tej działki w ewidencji korzysta z prawnej wiarygodności i organ nie miał podstaw do jego kwestionowania, dlatego prawidłowo uwzględnił ten wpis przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty skarżącej dotyczące przetwarzania jej danych osobowych. Przetwarzanie danych osobowych stron postępowania administracyjnego jest dopuszczalne i uzasadnione obowiązkami ustawowymi organu. Zgodnie z art. 2a k.p.a. organ informuje strony o przetwarzaniu ich danych osobowych, a sam proces gromadzenia informacji, w tym danych osobowych właścicieli i posiadaczy nieruchomości ma podstawę prawną i wynika z potrzeby prawidłowego prowadzenia postępowania (np. w celu doręczeń, zawiadomień i wyjaśnienia stanu faktycznego). Reasumując, organ odwoławczy uznał, że dane osobowe skarżącej zostały pozyskane i wykorzystane zgodnie z obowiązującymi przepisami (ustawą geodezyjną i przepisami o ochronie danych osobowych) w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca miała interes prawny związany z prowadzonym postępowaniem, zatem była stroną zgodnie z definicją z art. 28 k.p.a. W skardze na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że jest stroną postępowania jako właściciel nieruchomości sąsiedniej oraz naruszenie art. 7 k.p.a. na skutek pominięcia osoby, która powinna mieć w tym postępowaniu status strony. Wyjaśniła, że jest osobą w podeszłym wieku, mieszka na drugim końcu Polski i nie ma nic wspólnego z nieruchomościami położonymi na terenie Gminy W. U., o czym organ był informowany pismami z dnia 2 grudnia 2025 r. oraz 9 stycznia 2026 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieni zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. Sąd dopuścił dowód z pisma Geodety Powiatowego we W. z dnia 11 lutego 2026 r., dołączonego do pisma skarżącej z 31 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kluczowym obowiązkiem organu w postępowaniu administracyjnym jest określenie podmiotów, które mają w tym postępowaniu interes prawny i umożliwienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca konsekwentnie w toku postepowania administracyjnego twierdziła, że nie ma interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jest mieszkanką W. i nie ma żadnych praw do nieruchomości znajdujących się na terenie Gminy W. U.. Stanowisko skarżącej zostało potwierdzone w piśmie Geodety Powiatowego we W. z 24 września 2026 r., z którego wynika, że w ewidencji gruntów i budynków błędnie wpisano skarżącą jako samoistnego posiadacza działek nr [...] i [...] położonych w obrębie M., gminie W. U. (działki nie posiadają uregulowanego stanu prawnego). Błąd zaistniał w trakcie uzupełnienia bazy PESEL. Po dokonaniu analizy dokumentów wprowadzono zmianę w danych ewidencji gruntów i budynków i usunięto rozbieżności w danych podmiotowych działek oraz wykreślono skarżącą z bazy ewidencji gruntów powiatu włodawskiego. Również w piśmie z 11 lutego 2026 r., które Sąd dopuścił jako dowód w sprawie, Geodeta Powiatowy we W. potwierdził, że wpisanie skarżącej jako samoistnego posiadacza działek położonych w obrębie M., gmina W. U. nastąpiło omyłkowo. Nieprawidłowość polegała na tym, że w ewidencji gruntów i budynków figurowała już osoba o danych osobowych Z. G., do której błędnie przypisano numer PESEL skarżącej w trakcie aktualizacji bazy danych na podstawie rejestru PESEL, przeprowadzonej w 2017 roku przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K., przy czym zmiany dokonywane były w trybie elektronicznym. Jednocześnie geodeta poinformował, że wskazana nieprawidłowość została usunięta po jej zgłoszeniu przez skarżącą, a w ewidencji gruntów i budynków dokonano stosownej korekty, w wyniku czego dane zostały doprowadzone do zgodności ze stanem faktycznym. Mimo to organy obu instancji nie zweryfikowały tego stanowiska, twierdząc, że podstawą ustaleń odnośnie do zakresu podmiotowego sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy są zapisy zawarte w rejestrze gruntów. Kolegium przyjęło, że "zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów znajdującym się w aktach sprawy działka nr [...] znajduje się w samoistnym posiadaniu Z. G.. W przedmiotowym opisie danych posiadacza zawarty jest adres jego zameldowania oraz nr PESEL". Sąd podziela co do zasady stanowisko organu odwoławczego, że zgodnie z prawem ewidencja gruntów i budynków stanowi rejestr urzędowy, a zawarte w niej dane objęte są domniemaniem prawdziwości. Ewidencja gruntów i budynków ma bowiem walor dokumentu urzędowego i w sprawach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy dane stron postępowania, w tym ich imiona i nazwiska albo nazwy oraz adresy, ustala się na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Nie można jednak akceptować sytuacji, w której organ, mając wiarygodne informacje, że zapisy ewidencji są błędne, niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, pomija tę okoliczność i rozstrzyga w oparciu o te wadliwe zapisy. Skoro organ powziął informację od geodety, że skarżąca omyłkowo została wpisana jako prawna dysponentka działki nr [...], co wynikało z błędnego przypisania jej numeru PESEL, to organ powinien był wobec niej umorzyć postępowanie w sprawie i ustalić stan prawny działki nr [...] tak, by jej ewentualnym właścicielom czy użytkownikom wieczystym umożliwić czynny udział w sprawie (wprawdzie z pisma geodety wynika, że działka ma nieuregulowany stan prawny, ale organ powinien tę kwestię zbadać). Strona, wbrew twierdzeniu organu, nie musiała przedstawiać dowodu obalającego stan wynikający z ewidencji, wystarczy, że ten fakt uprawdopodobniła. Przyjęcie danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy ustalenia stron i ich adresów w tym wypadku niestety nie zapewniło sprawności postępowania, ponieważ nastąpiło z uchybieniem art. 28 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 tej ustawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium ustali zakres podmiotowy prowadzonego w niej postępowania, w tym stan prawny działki nr [...], uwzględniając stanowisko skarżącej oraz treść potwierdzających je pism geodety. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.