II SA/Po 833/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Talaga Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 14 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaśnięcia decyzji oddala skargę.

Wojewoda (dalej również: Wojdowa; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 14 października 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W. (dalej też: A. S.A.; skarżąca; spółka), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 11 lipca 2025 r. znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje te zostały wydane w następować stanie sprawy. Dnia 26 października 2000 r. (sprawa znak [...]) Prezydent Miasta P. przyjął zgłoszenie A. S.A. z siedzibą w P., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "postawieniu nośnika reklamowego przy ul. [...] w P., w terminie do 31 października 2003 r.", przedłużonym do 31 października 2005 r. W dniu 30 czerwca 2006 r. A. S.A. z siedzibą w P. złożyła w Urzędzie Miasta P. wniosek (uzupełniony następnie w piśmie z dnia 20 lipca 2006 r.) o udzielenie pozwolenia na budowę nośnika reklamowego typu [...] o wymiarach 5,9 m x 2,9 m na okres 5 lat, na działce o nr. ewid. [...], ark. 27, obr. [...], jedn. ewid. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Decyzją nr [...] z dnia 31 lipca 2006 r. (znak [...]) Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego jako obiektu tymczasowego – na okres 5 lat. W dniu 7 czerwca 2011 r. A. S.A. z siedzibą w W. złożyła w Urzędzie Miasta P. wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dalszego funkcjonowania obiektu – poprzez przedłużenie obowiązywania decyzji na okres 5 lat. Decyzją nr [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. (znak [...]) Prezydent Miasta P. zmienił pierwotną decyzją w zakresie dalszego funkcjonowania obiektu (nośnika reklamowego) – poprzez przedłużenie obowiązywania decyzji na okres 5 lat (do 5 sierpnia 2016 r.). W dniu 15 kwietnia 2016 r. A. S.A. złożyła w Urzędzie Miasta P. wniosek o kolejną zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dalszego funkcjonowania obiektu – przedłużenia obowiązywania decyzji na okres 5 lat. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r. (znak [...]) odmówił zmiany przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę (zmienionej wyżej wskazaną decyzją zmieniającą z 2011 r.). W piśmie z dnia 20 lutego 2020 r. (znak [...]) Prezydent Miasta P. wystąpił do A. S.A. z upomnieniem w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w zakresie obowiązku rozbiórki urządzenia reklamowego jako tymczasowego obiektu budowlanego położonego na działce o nr. ewid. [...] (dawniej: dz. nr ewid.[...]), ark. 27, obr. [...], jedn. ewid. [...]. W odpowiedzi na to upomnienie ad K. reprezentujący A. S.A. w piśmie z dnia 2 marca 2020 r. złożył w Urzędzie Miasta P. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniających. W motywach tego pisma podkreślono, że urządzenie reklamowe istniało już przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. znak [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: GINB) z dnia 7 stycznia 2021 r. znak [...]). Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 564/21 oddalono skargę A. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2021 r. Decyzją Wojewody z dnia 25 czerwca 2020 r. (znak [...]) odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia 7 stycznia 2021 r. znak [...] Powyższa decyzja GINB nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Decyzją Wojewody z dnia 25 czerwca 2020 r. (znak [...]) odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2022 r. ad K. reprezentujący A. S.A. złożył w Urzędzie Miasta P. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniających, podnosząc te same argumenty co we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r. (znak [...]) Prezydent Miasta P. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie w tej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie kasacyjne dotyczące sprawy, w której wydano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 564/21. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 429/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 564/21. Postanowieniem z dnia 23 maja 2025 r. Prezydenta Miasta podjął zawieszone postępowanie i tego samego dnia zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z prośbą o przekazanie zdjęć lotniczych z lat 2001-2025, przedstawiających sposób zagospodarowania na przedmiotowej działce. W dniu 29 maja 2025 r. zostały przekazane organowi I instancji stosowne zdjęcia lotnicze. Decyzją z dnia 11 lipca 2025 r. znak [...] Prezydent Miasta P. odmówił "stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa decyzji Prezydenta Miasta P. (...) [nr [...]] z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego tymczasowego obiektu budowlanego (znak: [...]) oraz decyzji zmieniających pierwotną decyzję", wydanej dla obiektu tymczasowego na działce o numerze ewid. [...] (dawniej [...]), ark. 27, obr. [...], jedn. ewid. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji zauważył, że A. S.A. nie kwestionowała bytu prawnego pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wnosząc dwukrotnie o wydłużenie terminu użytkowania obiektu tymczasowego, a dopiero po otrzymaniu decyzji odmawiającej zmiany przedmiotowego pozwolenia i wystawieniu upomnienia w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podjęła czynności zmierzające do jej eliminacji z obrotu prawnego, w celu uniknięcia rozbiórki. Zdaniem organu I instancji, powyższe uznać należy za próbę obejścia prawa przez podmiot, który w sposób profesjonalny świadczy usługi reklamowe i marketingowe. Ponadto organ podkreślił, że wadliwość pozwolenia na budowę nie ma wpływu na ocenę jego bezprzedmiotowości, jak i nie uzasadnia interesu społecznego lub interesu strony w wygaszeniu decyzji. W odwołaniu od tej decyzji A. S.A. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkowało wydaniem decyzji o odmownej, pomimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Spółka domagała się przede wszystkim uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - dołączonej do odwołania kopii decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 22 sierpnia 2024 r. (znak: [...]; [...]) na okoliczność zasadności stanowiska skarżącej co do możliwości stwierdzenia wygaszenia decyzji w przypadku jej długotrwałego obowiązywania oraz bezzasadności twierdzeń organu. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 października 2025 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotem sprawy jest stwierdzenie wygaśnięcia ("wygaszenie") decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zmieniających dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego, jako obiektu tymczasowego na działce o nr. ewid. [...] (dawniej [...]), ark. 27, obr. [...], jedn. ewid. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w P., który to obiekt mógł być użytkowany do 5 sierpnia 2016 r. Wojewoda przedstawił brzmienie art. 162 § 1-3 k.p.a., wskazując na to, że skarżąca domaga się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co wymaga ustalenia, że decyzja stała się bezprzedmiotowa i jednocześnie, że stwierdzenia wygaśnięcia wymaga przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podkreślił, że wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest dopuszczalna, ponieważ przepis ten stanowi odstępstwo od zasady ogólnej postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji. Według organu II instancji, w niniejszej sprawie istotny jest również przedmiot postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł w tym względzie, że jak wynika z treści decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja z 31 lipca 2006 r.) - przedmiotem sprawy jest tymczasowy obiekt budowlany, którego czas użytkowania określono w warunkach decyzji do 30 czerwca 2011 r., natomiast rozbiórki do 30 dni po upływie czasu użytkowania. Przed upływem terminu na rozbiórkę inwestor złożył wniosek o zmianę decyzji pozwolenia na budowę w zakresie dalszego funkcjonowania obiektu - przedłużenie użytkowania na okres 5 lat. Przychylając się do tego wniosku organ I instancji decyzją z 5 sierpnia 2011 r. zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie terminu użytkowania obiektu tymczasowego na okres 5 lat, tj. do 5 sierpnia 2016 r. (data wyraźnie wskazana w decyzji). Organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca powołała się na art. 37 Prawa budowlanego, zatem w tej sprawie art. 162 k.p.a. stanowi formalną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, zaś art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Uregulowanie to wymaga zatem wydania odrębnej decyzji, której celem jest potwierdzenie zaistnienia skutków prawnych wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Skutek zasadniczy, tj. utrata mocy obowiązującej pozwolenia na budowę związana ściśle z upływem czasu określonym w ustawie, występuje niezależnie od woli organu czy też strony, a okres trzyletni jest terminem prawa materialnego, którego nie można przywrócić. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Według organu II instancji, na gruncie niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę dotychczas prowadzone postępowania – w tym nadzwyczajne – w stosunku do przedmiotowego tymczasowego urządzenia reklamowego, należy się odwołać do sekwencji czynności w sprawie. Organ zauważył, że podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z realizacją inwestycji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie są spójne z czynnościami podejmowanymi przez spółkę, która, składając wnioski o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie terminu użytkowania obiektu, poświadczała, że inwestycja została zrealizowana właśnie na podstawie decyzji z dnia 31 lipca 2006 r. Ponadto Wojewoda stwierdził, że – jak już wypowiadał się w kwestii możliwości realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia z 2000 r., a nie decyzji z 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 7 stycznia 2021 r. (znak [...]) – "z akt sprawy nie wynika, by Prezydent Miasta P. wydając kontrolowaną decyzję z 31 lipca 2006 r., nr [...], znak: [...], miał wiedzę o tym, że nośnik reklamowy zrealizowany na działce nr ewid. [...] w trybie zgłoszenia, wciąż istnieje na ww. działce, pomimo upływu terminu jego użytkowania. W szczególności, z akt sprawy nie wynika, aby inwestor informował o tym Prezydenta Miasta P. ". Organ z powołaniem się na stanowisko orzecznictwa podkreślił, że składając wniosek o wydanie decyzji tymczasowego pozwolenia na budowę, inwestor godzi się z koniecznością rozebrania takiego obiektu po upływie określonego w decyzji terminu. Ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu, tymczasowe obiekty budowlane podlegają rozbiórce z mocy prawa. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu – i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań. Ponadto organ II instancji odwołał się do stanowiska wyrażonego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 429/22) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że "kwestionowana decyzja z 31 lipca 2006 r. została wydana w dacie kiedy urządzenie reklamowe zrealizowane na podstawie zgłoszenia z 2000 r. powinno być już rozebrane (miało stać ostatecznie do 31 października 2005 r.)". Zdaniem organu, w świetle powyższego należy stwierdzić, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że spółka nie skonsumowała decyzji o pozwoleniu na budowę. W zaistniałych okolicznościach podnoszone przez skarżącą okoliczności zaprezentowane we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie zasługują na uwzględnienie. Według organu, za bez znaczenia należy uznać oświadczenia byłego pracownika E. P. na okoliczność istnienia tablicy reklamowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2419/18 - kwestia oceny legalności wykonywanych robót budowlanych nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, podobnie jak kwestia oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ewentualna wadliwość pozwolenia na budowę lub wykonywanych robót budowlanych nie ma wpływu na ocenę bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, jak i nie uzasadnia stwierdzenia interesu społecznego lub interesu strony w wygaszeniu decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy takiej argumentacji Wojewoda za niedopuszczalne uznał stwierdzenie, że "ziściły się przesłanki wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją zmieniających, wymienione w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego". Odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta W. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na wykonanie nośnika reklamowego, Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie ma waloru prawotwórczego – jest tylko decyzją administracyjną i nie stanowi źródła prawa. Ubocznie organ II instancji zauważył, że aktualnie obiekt tymczasowy, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, powinien być już rozebrany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę wraz ze zmianami tego pozwolenia. W sytuacji uchylenia się inwestora od rozbiórki obiektu tymczasowego właściwym trybem egzekwowania tego obowiązku jest postępowanie egzekucyjne, w którym wydane zostało już w stosunku do A. S.A. upomnienie. Według organu odwoławczego słusznie organ I instancji, będący jednocześnie organem administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organem egzekucyjnym, postępując zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podkreślił, że działania spółki mogą mieć na celu uniknięcie postępowania egzekucyjnego w administracji i wydłużenie okresu użytkowania obiektu, który winien być już rozebrany w 2016 r. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że nie dostrzegł naruszenia przez Prezydenta Miasta przepisów prawa wskazanych w odwołaniu. Skoro bowiem przedmiotowy wniosek nie spełniał przesłanek wskazanych w art. 37 Prawa budowlanego i art. 162 k.p.a., to słusznie organ I instancji odmówił wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej, co też warunkowało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 11 lipca 2025 r. Na koniec Wojewoda zauważył, że biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania odwoławczego, odstąpił od przeprowadzania procedury przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 9 oraz art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ II instancji dodał, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy na etapie postępowania odwoławczego nie uległ zmianie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka A. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zaskarżyła decyzję Wojewody w całości i zarzuciła Wojewodzie "w szczególności naruszenie przepisów prawa mających wpływ na postępowanie, a w szczególności": 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji w sposób niepełny i niewnikliwy, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, pomimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, a nadto organ bezpodstawnie stwierdził w niej, że okoliczność długiego okresu pozostawania tej decyzji w obiegu prawnym jest relewantna w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę, mimo że nie stanowi to przesłanki tamującej czy wyłączającej możliwość wszczęcia takiego postępowania, czego nie zauważył organ odwoławczy; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ zasady pogłębiania zaufania, a w szczególności odejścia od utrwalonej praktyki orzeczniczej, wedle której organ winien był stwierdzić wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 11 lipca 2025 r., 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie spółka wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postaci decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 17 czerwca 2022 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (znak sprawy: [...]) na okoliczność "brzmienia utrwalonej linii orzeczniczej organu, odejścia przez organy administracji od utrwalonej praktyki orzeczniczej w sytuacji tożsamości stanu prawego i faktycznego z wcześniejszymi rozstrzygnięciami organów". W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii uzupełnienia postępowania dowodowego o okoliczności wynikające z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 17 czerwca 2022 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (znak [...]), organ II instancji stwierdził, że załączona do skargi decyzja nie stanowi dowodu, iż występuje utrwalona linia orzecznicza, ponieważ rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy konkretnej sprawy w określonym stanie faktycznym i nie stanowi prawa. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2026 r, poz. 143) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, zakreśla granice kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej też przyczyny Sąd nie przeprowadził odrębnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentu dołączonego do skargi. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 14 października 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 11 lipca 2025 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 31 lipca 2006 r. (znak [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego jako obiektu tymczasowego – na okres 5 lat, dla nośnika reklamowego typu [...] o wymiarach 5,9 m x 2,9 m na okres 5 lat, na działce o nr. ewid. [...], ark. 27, obr. [...], jedn. ewid. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Formalną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 162 § 1 k.p.a. (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Jak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1465/18 (dostępnym jw.), z dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Jako przepis ustawy szczególnej został zaś wskazany tak przez skarżącą, jak i przez organy w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 524), który przewiduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego określa zatem prawne konsekwencje niezrealizowania uprawnienia - pozwolenia na budowę lub przerwania realizowania tego uprawnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt II OSK 68/14, dostępny jw.). W orzecznictwie zwraca się uwagę na okoliczność, że Prawo budowlane jest tak skonstruowane, że uregulowania tej ustawy, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadziły do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Stąd też sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być nadużywana. Z utrwalonych poglądów judykatury wynika zatem, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (por. np. wyroki NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1479/10 i 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 260/12, 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2398/17 i 11 li[ca 2023 r. sygn. akt II OSK 667/22 - dostępne jw.). Wynikająca z art. 37 Prawa budowlanego deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 377/23, dostępny jw.). Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zawsze bezprzedmiotowość decyzji, skoro zastosowanie tej nadzwyczajnej instytucji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a). Oznacza ona sytuację, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczy. Bezprzedmiotowość może zatem mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W pierwszym wypadku decyzja będzie bezprzedmiotowa wtedy, gdy podmiot, którego decyzja dotyczy, utraci wymagane kwalifikacje (zdolność bycia podmiotem praw czy obowiązków) lub gdy przestanie istnieć. Natomiast w drugim wypadku bezprzedmiotowość decyzji będzie następstwem przestania istnienia przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem tym są zawsze uprawnienia i obowiązki podmiotów stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1745/21, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Odnosząc przedstawione rozważania do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że uczynienie zadość żądaniu skarżącej spółki jest nie do zaakceptowania w świetle przedstawionej wykładni art. 162 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w sposób przedstawiony w zarzucie nr 1. Ogólnie rzecz ujmując, każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasad legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły powyższych zasad i szczegółowych przepisów postępowania. Okoliczności sprawy zostały należycie ustalone, rozważone i przestawione przez organy orzekające w sprawie, a szczególności przez organ II instancji. Należy przypomnieć, że jak potwierdzają to akta sprawy, a co prawidłowo przedstawił Wojewoda w zaskarżonej decyzji – pomimo szeregu postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w odniesieniu do decyzji stanowiących podstawę realizacji i użytkowania przedmiotowego obiektu tymczasowego (urządzenia reklamowego), odpowiednio omówionych przez organ II instancji, a przywołanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – wydana przez Prezydenta Miasta P. decyzja nr [...] z dnia 31 lipca 2006 r. pozostawała i pozostaje w obrocie prawnym. Przez kilkanaście lat decyzja ta wywoływała określone skutki faktyczne i prawne. Stanowiła ona bowiem podstawę do użytkowania przedmiotowego urządzenia reklamowego jako obiektu tymczasowego w określonej lokalizacji przez czas wskazany w tej decyzji (5 lat), jak i późniejszej zmiany tej decyzji poprzez przedłużenia okresu użytkowania obiektu tymczasowego (decyzją nr [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. na kolejne 5 lat), jak też następnie do wydania decyzji odmawiającej przedłużenia okresu użytkowania obiektu na następne 5 lat (decyzja nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r.). Co więcej, w odniesieniu do decyzji pierwotnej z 2006 r. wraz z dotyczącymi jej decyzjami z 2011 r. i 2016 r. w przedmiocie zmiany decyzji, zostały wydane w trybie nadzwyczajnym ostateczne decyzje Wojewody: 1) decyzja z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z 2006 r. o pozwoleniu na budowę (utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2021 r. znak [...]); decyzja z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 2011 r. zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia 7 stycznia 2021 r. znak [...]); c) decyzja z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. odmawiającej zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę. Nadto, w sprawie dotyczącej decyzji Wojewody z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...] (utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2021 r. znak [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej z 2006 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 564/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 429/22. W wyniku wydania tych orzeczeń sądowych decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej z 2006 r. jest nie tylko ostateczna, ale i prawomocna. Wyroki te zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przywołanych wyrokach, w szczególności zaś z uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt II OSK 429/22, wynika, że upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego wiąże się z koniecznością rozbiórki takiego obiektu budowlanego wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu. W wyroku tym NSA stwierdził, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji nie może być oświadczenie byłego pracownika organu złożone po 14 latach od wydania decyzji, jak też wskazał na to, że kwestionowana decyzja z dnia 31 lipca 2006 r. została wydana w dacie kiedy urządzenie reklamowe zrealizowane na podstawie zgłoszenia z 2000 r. powinno być już rozebrane (miało stać ostatecznie do 31 października 2005 r.). NSA wskazał również na to, że z akt postępowania zwykłego nie wynika, aby organ miał wiedzę o istnieniu tego urządzenia po dacie, kiedy powinno zostać rozebrane, a nawet gdyby miał taką wiedzę, to z uwagi na upływ czasu w powiązaniu z oceną skutków społeczno-gospodarczych decyzji z 31 lipca 2006 r., nie sposób jej przypisać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mają to na uwadze, trzeba stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 2006 r. nie stała się zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. W tym konkretnym stanie faktycznym również okoliczność długiego okresu pozostawania decyzji o pozwoleniu na budowę w obiegu prawnym miała znaczenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja ta była podstawą do użytkowania tymczasowego obiektu, jak też została zmieniona co do przedłużenia okresu istnienia tego obiektu w danej lokalizacji. Aktualnie decyzja z 2006 r. (wraz z jej zmianą z 2011 r.) wywiera taki skutek, że skoro upłynął końcowy okres przewidziany na legalne istnienie obiektu tymczasowego w danej lokalizacji, to z mocy prawa wynika obowiązek rozbiórki tego obiektu (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1852/19, dostępnym jw.), a dla istnienia tego obowiązku nie ma znaczenia zainicjowanie przez skarżącą postępowania w celu stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Poza tym Sąd ubocznie zauważa, że w sprawie – co zresztą nie jest sporne – nie zachodziły podstawy do rozważania drugiej przesłanki z art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a., która i tak wymaga spełnienia warunku bezprzedmiotowości, a nadto stwierdzenia że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Strona swojego żądania nie oparła na tej przesłance, a poza tym trudno byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy usprawiedliwić takie żądanie, skoro wcześniej korzystano przez kilkanaście lat z przedmiotowych pozwoleń budowlanych, a spółka poprzez swojego pełnomocnika podjęła działania w celu wzruszenia przedmiotowej decyzji w trybach nadzwyczajnych – najpierw w trybie stwierdzenia nieważności, a następnie trybie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – dopiero po skierowaniu przez Prezydenta Miasta P. do skarżącej upomnienia z dnia 20 lutego 2020 r. (znak [...]) w zakresie obowiązku rozbiórki urządzenia reklamowego jako tymczasowego obiektu budowlanego położonego na działce o nr. ewid. [...] (dawniej: dz. nr ewid.[...]), ark. 27, obr. [...], jedn. ewid. [...]. Co się tyczy zarzutu nr 2 dotyczącego naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w szczególności odejścia od utrwalonej praktyki orzeczniczej, wedle której organ winien był stwierdzić wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd stwierdza, że również nie jest on zasadny. Według art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Po pierwsze, nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. np. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2964/20, dostępny jw.). Po drugie, wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. norma prawna zawiera raczej postulat realizacji przez organ administracyjny w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych uzasadnionych oczekiwań strony, a nie prawem usankcjonowaną pewność uzyskania określonego rozstrzygnięcia poprzez nałożenie na organ obowiązku bezwzględnego i bezrefleksyjnego powielania dotychczasowych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 2341/23, dostępny jw.). Po trzecie wreszcie, brak tożsamości działek i brak tożsamości inwestycji powodują, że w założeniu nie można mówić o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Poza tym, przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2577/22, dostępny jw.). W niniejszej sprawie należało uznać, że powołana przez stronę jeszcze w odwołaniu decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia 22 sierpnia 2024 r. nie mogła być punktem odniesienia do stwierdzenia, że istnieje jakaś utrwalona praktyka orzecznicza w administracji w wyżej rozumianym sensie. Z kolei wskazana w skardze decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 17 czerwca 2022 r. (nr sprawy [...]) również nie wskazuje na taką utrwaloną praktykę, od której odejście wymagałoby ważnej przyczyny. Nadto, stany faktyczne zachodzące w niniejszej sprawie i przywołanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 17 czerwca 2022 r. nie są tożsame choćby z tego powodu, że w tej ostatniej decyzji stan faktyczny był taki, że ani nie zrealizowano obiektu według wcześniejszego zgłoszenia budowlanego, ani też następnie nie zrealizowano obiektu na podstawie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu w postaci urządzenia reklamowego w miejscach tam wskazanych. W niniejszej zaś sprawie obiekt budowlany objęty najpierw zgłoszeniem z 2000 r., a następnie pozwoleniem z 2006 r. powstał i istniał w tym samym miejscu przez kilkanaście lat. Podsumowując całość rozważań, Sąd stwierdza, że w sprawie nie miało miejsca ani naruszenie szczególnej podstawy zaskarżonej decyzji, jaką były przepisy art. 162 § 1 [pkt 1] k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, ani też nie doszło do naruszenia ogólnych przepisów postępowania, jak art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 138 § 1 k.p.a. Skoro decyzja z 2006 r. nie stała się bezprzedmiotowa, organy obydwu instancji trafnie uznały, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, co też uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.