II SA/Po 874/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Talaga Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody z dnia 27 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Decyzją z dnia 27 października 2025 r. nr [...] Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania K. J. (dalej również: wnioskodawczyni; inwestor; skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 1 września 2025 r. (znak [...]) wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dnia 16 czerwca 2025 r. K. J. i L. G. (dalej: wnioskodawcy), działający poprzez pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na budynek inwentarski - stajnia z zapleczem socjalnym i biegalnią na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia 21 lipca 2025 r. znak [...] (dalej: postanowienie z dnia 21 lipca 2025 r.), wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418), nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia, w terminie 28 dni od daty jego doręczenia, nieprawidłowości polegających m.in. na: wyjaśnieniu, czy planowana inwestycja ma być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, przedłożeniu oświadczenia obu inwestorów będących rolnikami o prowadzeniu gospodarstwa rolnego; przedłożeniu zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 lipca 2016 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 4 sierpnia 2016 r., poz. [...]) - dalej: plan miejscowy; uzupełnieniu planu zagospodarowania terenu o naniesienie terenów o różnym przeznaczeniu zgodnie z załącznikiem graficznym planu miejscowego; wykonaniu bilansu terenu dla terenu, na którym inwestor projektuje przebudowę wraz z rozbudową budynku z zachowaniem zapisów wynikających z § 16 ust. 1 pkt 5, 6, 7 planu miejscowego. Na zobowiązanie zawarte w postanowieniu organu z dnia 25 lipca 2025 r. udzieliła odpowiedzi wnioskodawczyni, która piśmie z dnia 8 sierpnia 2025 r., jednocześnie wniosła o wykreślenie L. G. z wniosku o pozwolenie na budowę. Organ I instancji opierając się na treści aktu notarialnego repertorium A numer [...] z dnia 18 lutego 2025 (znajdującego się w aktach sprawy), będącego przedwstępną umową sprzedaży działek nr [...] i [...] potwierdził prawo obydwu wnioskodawców do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zarazem organ uznał, że wobec treści pisma z dnia 8 sierpnia 2025 r. oraz zapisów aktu notarialnego L. G. przestał być stroną postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 13 sierpnia 2025 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. Jednocześnie na podstawie art. 79a k.p.a. poinformował stronę o nieusunięciu nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 25 lipca 2025 r., co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Następnie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 1 września 2025 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę, przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na budynek inwentarski – stajnia wraz z zapleczem socjalnym oraz biegalnią dla koni, projektowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Starosta stwierdził, że inwestor nie wywiązał się w całości z obowiązku nałożonego postanowieniem z 21 lipca 2025 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią planu miejscowego działka nr [...] składa się z terenów o różnym przeznaczeniu: teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczony symbolem 12RM (pow. około 0,3605 ha), teren zieleni krajobrazowej, łąk, zadrzewień z dopuszczeniem użytkowania rolniczego, oznaczony symbolem [...] (pow. około 3,3585 ha) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem 29MN (pow. około 0,40 ha). Organ I instancji uznał, że postanowienia planu miejscowego w § 16 pkt 5 wyraźnie wskazują zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, co oznacza, że bilans terenu powinien zostać sporządzony dla każdej z tych stref oddzielnie, tj. osobno dla terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową i osobno pod tereny zieleni krajobrazowej z wyłączeniem terenów zabudowy mieszkaniowej. Według organu na podstawie przywołanych postanowień w planie miejscowym nie ma możliwości bilansowania obu terenów o różnym przeznaczeniu, wobec czego powierzchnię zabudowy, jak i powierzchnię biologicznie czynną należy obliczyć zgodnie z ustaleniami planu, jak dla terenów 12RM. W związku z tym Starosta stwierdził, że zachodzi niezgodność projektowanej zabudowy z postanowieniami planu miejscowego. W odwołaniu od decyzji z dnia 1 września 2025 r. wnioskodawczyni, działając przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie postanowień planu miejscowego w odniesieniu do pojęcia działki budowlanej i możliwej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej; 2) art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej również: u.p.z.p. poprzez uznanie, że działka nr [...] nie jest działką jako całość, od której należy liczyć współczynnik zabudowy wyrażony w § 16 planu miejscowego; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. Wojewoda, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 października 2025 r. przywołał brzmienie art. 35 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 4 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego jednym z ograniczeń związanych z korzystaniem z prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy jest ograniczenie wynikające z regulacji planistycznych, bowiem zgodnie z art. 4 u.p.z.p. plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi prawo powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Podkreślił, że do czasu, kiedy plan miejscowy obowiązuje, jego ustalenia są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji - w tym do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał na to, że planowane przedsięwzięcie polega na rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na budynek inwentarski – stajnia wraz z zapleczem socjalnym oraz biegalnią dla koni, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Wyjaśnił, że działka inwestora w planie miejscowym oznaczona jest na załączniku graficznym symbolem 12RM (teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) i symbolem 2ZO/R (tereny zieleni krajobrazowej, łąk, zadrzewień, z dopuszczeniem użytkowania rolniczego). Następnie organ II instancji stwierdził, że plan miejscowy w § 16 dla terenów, oznaczonych symbolem 12RM ustalił przeznaczenie - zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono m.in.: lokalizację zabudowy zagrodowej, w tym dopuszczenie: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynków gospodarczych, garażowych oraz budynków inwentarskich związanych z produkcją rolniczą; dopuszczenie lokalizacji: usług agroturystyki, kondygnacji podziemnych, pod warunkiem, że ich budowa nie doprowadzi do zniszczenia środowiska gruntowo-wodnego oraz destabilizacji stosunków wodnych, powodując ich niekorzystne oddziaływanie na stateczność gruntów; dopuszczenie sieci infrastruktury technicznej, stanowisk postojowych, dojazdów i dojść oraz budowli rolniczych; zakaz lokalizacji ferm zwierząt futerkowych; powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejszą niż 3000 m˛; powierzchnię zabudowy działki budowlanej nie większą niż 35%, przy czym powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie może być większa niż 300 m˛; intensywność zabudowy działki budowlanej od 0,01 do 1,0; powierzchnię biologicznie czynną działki budowlanej nie mniejszą niż 30%. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w § 19 plan miejscowy określił zasady zagospodarowania terenu dla obszaru oznaczonego symbolem 2ZO/R - tereny zieleni krajobrazowej, łąk, zadrzewień z dopuszczeniem użytkowania rolniczego; w ramach zagospodarowania terenu określono zachowanie naturalnej zielni, ukształtowania terenu, użytkowania rolniczego terenu oraz dróg dojazdowych do gruntów rolnych; zachowanie wód powierzchniowych śródlądowych jako otwartych; zakaz lokalizacji budynków; zakaz grodzenia terenu; dopuszczenie lokalizacji dróg gruntowych, nieutwardzonych ścieżek rowerowych i szlaków pieszych, mostów, przepustów i sieci infrastruktury technicznej. Wojewoda zauważył, że sporną kwestią między inwestorem a organem I instancji jest bilans powierzchni zabudowy działki budowlanej i powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej. Organ II instancji w tym względzie nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że zarówno powierzchnię zabudowy, jak i powierzchnię biologicznie czynną należy przeliczyć w stosunku do całej powierzchni działki nr [...]. Organ argumentował, że zarówno z części tekstowej, jak i graficznej planu miejscowego wynika, że na działce inwestycyjnej zostały wydzielone dwa tereny o różnym przeznaczeniu (12RM i 2ZO/R z linią podziału wewnętrznego), przy czym dla terenu oznaczonego symbolem 12RN określono możliwość zabudowy zagrodowej, w tym dopuszczenie: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynków gospodarczych, garażowych oraz budynków inwentarskich związanych z produkcją rolniczą. Dla tej zabudowy wyznaczono powierzchnię zabudowy, która nie powinna być większa niż 35%, a powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 30%. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie określone parametry odnoszone są do działki budowlanej, lecz nie można uznać, że prawodawca lokalny miał na myśli cały obszar działki nr [...]. Potwierdza to chociażby fakt, że zostały one rozdzielone linią podziału wewnętrznego, a dla terenu oznaczonego symbolem 20Z/R wprowadzono zakaz lokalizacji budynków – i prawodawca dał tym samym do zrozumienia, że tę część działki budowlanej wyłącza całkowicie spod zabudowy budynkami i nie określa dla niej powierzchni zabudowy ani powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie organu intencją prawodawcy lokalnego było określenie wskazanych parametrów w § 16 ust. 1 pkt 5 i 7 planu miejscowego w stosunku do terenu wyznaczonego pod zabudowę, wydzielonego na załączniku graficznym liniami podziału wewnętrznego, z wykluczeniem możliwości zabudowy poza tym obszarem i rozciągnięcia parametrów powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej na teren oznaczony symbolem 2ZO/R, który jest wykluczony z zabudowy budynkami. Wojewoda uznał, że w tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, że Starosta [...] dokonał złej wykładni przepisów planu miejscowego. Wyznaczenie różnych form przeznaczenia działki budowlanej należy bowiem traktować jako jej podział na części, które mogą zostać zabudowane i na część, która zostaje całkowicie wyłączona spod zabudowy. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że skoro inwestor w wyznaczonym terminie nie usunął nieprawidłowości określonych w postanowieniu z dnia 21 lipca 2025 r., co zasadnie skutkowało wydaniem przez Starostę [...] decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, to należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego dla przedsięwzięcia budowlanego na działka nr [...] w [...], gmina [...]. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że oparł się na materiale dowodowym przekazanym przez organ I instancji i z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego organ odstąpił od zastosowania art. 10 k.p.a., a działanie to podyktowane było zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a. W skardze na decyzję odwoławczą K. J., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzuciła tej decyzji – podobnie jak w wcześniej w odwołaniu – naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zakwestionowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w [...], w odniesieniu do pojęcia działki budowlanej i możliwej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej działki ewid. nr [...]; 2. art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działką budowlaną nie jest działka o nr ewid. [...] jako całość, od której należy liczyć współczynniki zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej wyrażone w § 16 miejscowego planu; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony; 4. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na zasady wykładni prawa miejscowego (zakaz wykładni rozszerzającej zakazów) i rozumienie działki budowlanej, stwierdziła, że wszelkie parametry zabudowy określone w § 16 planu miejscowego, w szczególności bilans powierzchni zabudowy (nie większy niż 35%) oraz powierzchni biologicznie czynnej (nie mniejszej niż 30%) dla planowanej inwestycji odnosić należy do całej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], która to działka stanowi w całości własność skarżącej i jest działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], 2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, 3) przeprowadzenie rozprawy z udziałem pełnomocnika skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy [wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu], nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu co do oceny ustalonego stanu faktycznego i argumentację przedstawioną w ramach oceny prawnej. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę, przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na budynek inwentarski – stajnia wraz z zapleczem socjalnym oraz biegalnią dla koni, projektowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.). Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W następnej kolejności trzeba podkreślić, że rozstrzygnięciom organów obydwu instancji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Odpowiednie odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W szczególności istotne jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Temu zaś służy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenienie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszystko to powinno zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu spełniającym wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja spełnia powyższe wymagania, jak też nie narusza przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Znajduje to swoje odpowiednie odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. Prawa budowlanego). Zasada wolności zabudowy ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z art. 14 u.p.z.p. Ponadto, wyrazem zasady wolności budowlanej są również przywołane wcześniej przepisy art. 4 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy na szczególną uwagę zasługuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1891/10, dostępny jw.). Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki lub projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu (por. np. stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 616/24, dostępnym jw.). Zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie uznał, że zachodzą podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego w stosunku do zamierzenia budowlanego określonego we wniosku inwestora i szczegółowo scharakteryzowanego w projekcie budowlanym. W sprawie jest okolicznością bezsporną, że działka o nr ewid. [...], na której zaprojektowano inwestycję skarżącej, objęta jest postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 lipca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi: [...], [...], [...], części wsi [...] oraz części wsi [...] - część B w gminie [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 4 sierpnia 2016 r., poz. [...]). Obowiązujący plan miejscowy, przyjęty wyżej przywołaną uchwałą nr [...] z dnia 27 lipca 2016 r., w § 16 dla terenów oznaczonych symbolem 12RM ustalił przeznaczenie - zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono w § 16 ust. 1 m.in.: pkt 1) lokalizację zabudowy zagrodowej w tym dopuszczenie: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynków gospodarczych, garażowych oraz budynków inwentarskich związanych z produkcją rolniczą; pkt 2) dopuszczenie lokalizacji: usług agroturystyki (lit. a), kondygnacji podziemnych, pod warunkiem, że ich budowa nie doprowadzi do zniszczenia środowiska gruntowo-wodnego oraz destabilizacji stosunków wodnych, powodując ich niekorzystne oddziaływanie na stateczność gruntów (lit. b), sieci infrastruktury technicznej, stanowisk postojowych, dojazdów i dojść (lit. c), budowli rolniczych (lit. d); pkt 3) zakaz lokalizacji ferm zwierząt futerkowych; pkt 4) powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejszą niż 3000 m˛; pkt 5) powierzchnię zabudowy działki budowlanej nie większą niż 35%, przy czym powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie może być większa niż 300 m˛; pkt 6) intensywność zabudowy działki budowlanej od 0,01 do 1,0; pkt 7) powierzchnię biologicznie czynną działki budowlanej nie mniejszą niż 30%. Z kolei w § 19 plan miejscowy określił zasady zagospodarowania terenu dla obszaru oznaczonego symbolem 2ZO/R - tereny zieleni krajobrazowej, łąk, zadrzewień z dopuszczeniem użytkowania rolniczego. W ramach zagospodarowania terenu określono zachowanie naturalnej zielni, ukształtowania terenu, użytkowania rolniczego terenu oraz dróg dojazdowych do gruntów rolnych (pkt 1); zachowanie wód powierzchniowych śródlądowych jako otwartych (pkt 2); zakaz lokalizacji budynków (pkt 3); zakaz grodzenia terenu (pkt 4); dopuszczenie lokalizacji dróg gruntowych, nieutwardzonych ścieżek rowerowych i szlaków pieszych, mostów, przepustów i sieci infrastruktury technicznej (pkt 5). Według ustaleń Wojewody (częściowo skorygowanych względem ustaleń Starosty) teren działki nr [...], objętej zamierzeniem budowlanym skarżącej, zasadniczo w planie miejscowym oznaczony jest na załączniku graficznym symbolem 12RM (teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) i symbolem 2ZO/R (tereny zieleni krajobrazowej, łąk, zadrzewień, z dopuszczeniem użytkowania rolniczego). Powyższe znajduje również swoje odpowiednie odwzorowanie w części mapowej projektu zagospodarowania działki, jak też jest zgodne z zaświadczeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 25 lipca 2025 r. znak [...] (załącznik do projektu architektoniczno-budowlanego). Sporną kwestią między inwestorem a organem jest bilans powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej dla terenu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] i związana z tym niezgodność z postanowieniami obwiązującego planu miejscowego. Organ II instancji nie zgodził się w tym względzie ze stanowiskiem inwestora, że zarówno powierzchnię zabudowy, jak i powierzchnię biologicznie czynną należy przeliczyć w stosunku do całej powierzchni działki nr [...]. Organ argumentował, że zarówno z części tekstowej, jak i graficznej planu miejscowego wynika, że na działce inwestycyjnej zostały wydzielone dwa tereny o różnym przeznaczeniu (12RM i 2ZO/R z linią podziału wewnętrznego), przy czym dla terenu oznaczonego symbolem 12RN określono możliwość zabudowy zagrodowej, w tym dopuszczenie: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynków gospodarczych, garażowych oraz budynków inwentarskich związanych z produkcją rolniczą. Dla takiej zabudowy wyznaczono w planie normatywy: powierzchnię zabudowy, która nie powinna być większa niż 35%, oraz powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 30%. Sąd w pełni zgadza się z organem odwoławczym co do tego, że powyższe wymogi dotyczące powierzchni zabudowy (§ 16 pkt 5) i powierzchni biologicznie czynnej (§ 16 pkt 7) dotyczące terenów 12RM (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) należy odnosić wyłącznie do tej części działki nr [...], która jest właśnie przeznaczona pod takie zagospodarowanie, a nie rozciągać na tę część, która stanowi teren 2ZO/R (tereny zieleni krajobrazowej, łąk, zadrzewień z dopuszczeniem użytkowania rolniczego). Dlatego też uwarunkowania planistyczno-przestrzenne dla działki, na której planowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, nie pozwalają na uznanie dopuszczalności lokalizacji przedsięwzięcia w takim kształcie, jak to zaprojektowano na terenie działki nr [...], tj. ze zbilansowaniem wymaganej powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w stosunku co całej powierzchni tej działki, a nie do jej części o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową (teren 12RM). Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że przywołany plan miejscowy w § 2 pkt 2 przewiduje, że ilekroć w dalszych przepisach tej uchwały mowa jest o działce budowlanej, należy przez to rozumieć działkę budowlaną w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, definicja działki budowlanej zamieszczona w powyżej ustawie nie stanowi zatem okoliczności zmieniającej odczytanie treści planu, tj. przyjęcie rozumienia postanowień § 16 planu w sposób zgodnych z intencją strony. Według art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Kluczowy jest tutaj ostatni człon definicji, który wskazuje na konieczność spełnienia wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3); zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6); szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9); zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Przy odczytywaniu treści § 16 planu miejscowego, za działkę budowlaną należy zatem w tym przypadku uznać tę część działki nr [...] nadającą się do zagospodarowania i zabudowy, wyznaczoną zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania określonych w planie (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 722/21, dostępny jw.). W przypadku, gdy działka ewidencyjna obejmuje swoim obszarem dwa różne przeznaczenia planu miejscowego, granica dzieląca te obszary rozróżnia także dwa porządki zagospodarowania części tej działki i to zgodnie z przeznaczeniem w każdym z tych obszarów (tak NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 2016 r sygn. akt II OSK 867/15, dostępny jw.). Skoro zatem działka ewidencyjna położona jest w terenach o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym, to w granicach takiej jednej działki muszą być spełnione wymagania dotyczące powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej dla każdej części działki o określonym, różnym przeznaczeniu w planie (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1604/22, dostępny jw.). Poza tym część działki nr [...] stanowiącej teren 2ZO/R w ogóle nie może być uznana za działkę budowlaną z dopuszczeniem zabudowy. W § 19 planu miejscowego nie stosuje się do terenu 2ZO/R pojęcia działka budowlana. Dopuszczenie zaś na tym obszarze lokalizacji dróg gruntowych, nieutwardzonych ścieżek rowerowych i szlaków pieszych, mostów, przepustów i sieci infrastruktury technicznej (pkt 5) nie czyni z niego terenu, który miałby podlegać zabudowie. Bilans powierzchni zabudowy (§ 16 ust. 1 pkt 5 planu) i powierzchni biologicznie czynnej (§ 16 ust. 1 pkt 7 planu) dla działki nr [...], jednoznacznie odzwierciedlony też w części mapowej projektu architektoniczno-budowlanego, wskazuje na to, że wymagania w zakresie powierzchni zabudowy działki budowlanej (nie większej niż 35%) oraz powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej (nie mniejszej niż 30%) nie są spełnione dla tej części działki ewidencyjnej nr [...], która przeznaczona jest pod teren zabudowy zagrodowej (12RM). Nie można zaś takiego "deficytu powierzchniowego" tej części działki uzupełniać poprzez doliczenie powierzchni części działki przeznaczonej pod teren zieleni krajobrazowej, łąk, zadrzewień, która jest objęta zakazem zabudowy budynkami. Z powyższych już względów ta część działki nr [...], która stanowi teren przeznaczony pod zabudowę (12RM), nie spełnia wymogów co do powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej określonych w § 16 ust. 1 pkt 5 i 7 planu miejscowego. Natomiast część położna na terenie 2ZO/R (§ 19 planu miejscowego) nie jest działką przeznaczoną do zabudowy w rozumieniu § 16 ust. 1 planu. Nie można zatem dla celów realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego łączyć części działki położonej na terenie 12RM z drugą częścią działki położoną na terenie oznaczonym 2ZO/R o innym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, gdzie obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji budynków. Sąd jeszcze raz podkreśla, że wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dotyczą wyłącznie części działki nr [...] w jej granicach położonych na terenie 12RM. Nie można w tym wypadku utożsamiać pojęcia działki budowlanej użytego w § 16 planu miejscowego z działką ewidencyjną i uwzględnić normatywów z § 16 w stosunku do granic całej działki ewidencyjnej. Ze względu na treść § 2 pkt 2 planu miejscowego i definicję z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., postanowień dotyczących działek budowlanych nie można utożsamiać z wymogami dotyczącymi działek w znaczeniu ewidencyjnym. Stanowiłoby to obejście wymogów przewidzianych w planie miejscowym dla terenów o rożnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania. Przedstawione rozważania świadczą o tym, że wykładnia przepisów planu miejscowego dokonana przez organ architektoniczno-budowlany jest prawidłowa. Sąd nie zgadza się z argumentacją skargi, że taka interpretacja postanowień planu miejscowego i definicji działki budowlanej prowadzi faktycznie do pokrzywdzenia właściciela nieruchomości i ogranicza jego prawa do swobodnego zagospodarowania terenu z poszanowaniem prawa miejscowego (ogranicza możliwość zabudowy działki [...]). Nie można w tym wypadku powoływać się na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń planu miejscowego, gdyż tak nie jest w odniesieniu do postanowień § 16 i 19 planu. Nie miało też miejsca dokonanie przez organ wykładni rozszerzającej, która miałaby prowadzić do większego ograniczenia prawa własności, niż to wynika z samego brzmienia planu. Projektowana inwestycja na części działki nr [...], która położna jest na terenie zabudowy zagrodowej (12RM), nie spełnia normatywów powierzchniowych z § 16 ust. 1 pkt 5 i 7 planu miejscowego. Planowane przedsięwzięcie ze względu na swój charakter i intensywność w sposób oczywisty warunków tych nie spełnia dla powyżej części działki ewidencyjnej. Stanowisko skarżącej w istocie zaprzeczyłoby obwiązującym postanowieniom planu, które na obszarze tej działki przewidują dwa odmienne tereny o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania. Zaakceptowanie stanowiska skarżącej prowadziłoby do uznania, że cała działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową, a tak nie jest. Z wyżej wyłożonych powodów z § 19 pkt 5 planu miejscowego nie można wywodzić tezy, że w przedmiotowej sprawie działka ewidencyjna nr [...] stanowi w całości działkę budowlaną w rozumieniu planu miejscowego, do której należy odnosić wszystkie parametry związane zarówno z powierzchnią, jak i intensywnością zabudowy. Podsumowując, Sąd stwierdza, że końcowa teza organu co do tego, że zachodzi brak zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego jest trafna. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie zaszły podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę ze względu negatywny wynik badania przesłanki, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego – w związku z art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. – tj. niezgodność projektowanej inwestycji (w zakresie powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej) z § 16 planu miejscowego obowiązującego na terenie, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie budowlane. Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez organy architektoniczno-budowlane przepisów Prawa budowlanego oraz obwiązującego planu miejscowego było trafne. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, a w szczególności tych wskazanych w skardze, jak art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego i art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Sąd nie doszukał się w tej sprawie również podniesionego przez stronę uchybienia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. ani też innych przepisów postępowania, jak art. 9, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (tj. podstawowych zasad postępowania i przepisów stanowiących ich uszczegółowienie) w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Nadto organ ten przekonująco umotywował odstąpienie od zastosowania art. 10 k.p.a., gdyż działanie to podyktowane było zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a., przy jednoczesnym braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ze względu na stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.