II SA/Rz 1465/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr SKO.4170/66/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza [...] z dnia 16 czerwca 2025 r. nr SO.5556.4.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego S. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S. N. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 27 sierpnia 2025 r. nr SKO.4170/66/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący wnioskiem z 7 kwietnia 2025 r. zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Organ I instancji", "Burmistrz") o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy rekreacyjno-sportowej o nazwie [...]. Po dokonaniu analizy złożonego wniosku, Organ I instancji wezwaniem z 28 kwietnia 2025 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku o decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o decyzję środowiskową w oparciu o § 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. W wezwaniu tym Burmistrz nie zakreślił Skarżącemu terminu na uczynienie mu zadość. Następnie Burmistrz wezwaniem z 3 czerwca 2025 r. ponownie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ww. decyzje oraz zakreślił stronie termin 30 dni od daty otrzymania przedmiotowego wezwania pouczając, że nieusunięcie ww. braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z kolei pismem z 13 maja 2025 r. Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wystąpił do Burmistrza o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz postanowieniem z 16 czerwca 2025 r. nr SO.5556.4.2025 odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Uzasadniając swoje stanowisko, Organ I instancji wskazał, że z uwagi na przedłużenie terminu na załatwienie sprawy, nie można w ogóle mówić, że doszło do jej milczącego załatwienia. Oznacza to, że nie było podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku i wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w związku z brakiem uzupełnienia przez stronę wniosku poprzez niedostarczenie dokumentacji stwierdzającej, czy jako podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada ww. decyzje, o których mowa w wezwaniach: z 28 kwietnia 2025 r. i z 3 czerwca 2025 r. Wnioskodawca nie uzupełnił ww. braków wobec powyższego brak było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Od powyższego postanowienia Skarżący wniósł zażalenie, zaskarżając ww. postanowienie Burmistrza w całości, zarzucając: – rażące naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 485 z późn. zm.; dalej: "u.b.a.") w związku z art. 122f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 35 § 3a k.p.a. w por. do art. 47 ust. 2 u.b.a. oraz art. 163b § 3 k.p.a. - poprzez nie wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w sprawie wdania zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - w sytuacji gdy istniały podstawy prawne do wydania przedmiotowego zaświadczenia; – rażące naruszenie art. 47 u.b.a. w zw. z art. 163 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie przez Organ przysługującej mu delegacji, wynikającej z art. 47 u.b.a., poza granice wskazane przepisie; – rażące naruszenie art. 47 ust. 2 u.b.a. w zw. z art. 163b § 3 w zw. z art. 163e k.p.a. - oraz poprzez żądanie od Skarżącego dodatkowych dowodów mimo, iż postępowanie dowodowe w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje Organ prowadzący postępowanie; – rażące naruszenie zasady legalizmu wyrażonej m.in. w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o zmianę orzeczenia wyrażonego w zaskarżanym postanowieniu i uwzględnienie wniosku o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r. nr SKO.4170/66/2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 122f § 1 i 2 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy odwołując się do treści ww. przepisów stanowiących podstawę wydanego postanowienia, wyjaśnił, że Organ na wniosek strony w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia, przy czym wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy warunkowane jest, stosownie do art. 122f § 1 k.p.a., wnioskiem strony oraz skutecznym zastosowaniem instytucji milczącego załatwienia sprawy, znajdującej swoje umocowanie nie tylko w przepisie proceduralnym (art. 122a k.p.a.), ale również w odpowiedniej regulacji materialnoprawnej. W ocenie Kolegium w kontrolowanej sprawie, brak jest uzasadnionych podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych do wydania tego typu aktu administracyjnego, ponieważ Organ I instancji (Burmistrz [...]) wezwał Skarżącego o uzupełnienie złożonego wniosku o decyzje o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o decyzje środowiskową w oparciu o § 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. W wezwaniu z 28 kwietnia 2025 r. Organ nie zakreślał stronie terminu na uczynienie mu zadość, jednak do dnia wydania niniejszego postanowienia, Skarżący nie uzupełnił ww. braków. SKO wyjaśniło, że Organ I instancji kolejnym wezwaniem z 3 czerwca 2025 r. ponownie wezwał Skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku o ww. decyzję oraz zakreślił stronie termin 30 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania na ich uzupełnienie pouczając, że nieusunięcie ww. braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ponadto, Burmistrz pismem z 3 czerwca 2025 r. zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, z uwagi na szczególnie skomplikowany jej charakter oraz, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w terminie do dnia 30 lipca 2025 r. Następnie, pismem z 13 maja 2025 r. pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Kolegium wyjaśniło, że w związku z wezwaniem Skarżącego z 3 czerwca 2025 r. do usunięcia braku formalnego, termin o którym mowa w art. 122a § 2 k.p.a. biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania. W ocenie SKO, z uwagi na przedłużenie terminu załatwienia sprawy, nie można w ogóle mówić, że doszło do jej milczącego załatwienia. Oznacza to, że nie było podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku i wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w związku z brakiem uzupełnienia przez stronę wniosku, poprzez niedostarczenie dokumentacji, czy jako podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada ww. decyzje, o których mowa w wezwaniach z 28 kwietnia 2025 r. i z 3 czerwca 2025 r. Wnioskodawca nie uzupełnił ww. braków, w związku z powyższym odmówiono wydania żądanego zaświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S. N. zaskarżył ww. postanowienie SKO w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 47 ust. 2 u.b.a.; 2) rażące naruszenie art. 47 u.b.a. w zw. z art. 163 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji wynikającej z art. 47 u.b.a. przez Organ; 3) rażące naruszenie zasady legalizmu wyrażonej m.in. w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie Organu bez podstawy prawnej oraz poza granicami prawa w zakresie, w jakim Organ przypisał sobie kompetencje niewynikające z przepisów prawa materialnego; 4) rażące naruszenie art. 46 ust. 1 w zw. art. 47 u.b.a., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, poprzez uznanie przez Kolegium, że wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne Organy, że strzelnica została zorganizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi; 5) rażące naruszenie art. 47 ust. 2 u.b.a. w zw. z art. 163b § 3 w zw. z art. 163e k.p.a. - poprzez żądanie od Skarżącego dodatkowych dowodów mimo, iż postępowanie dowodowe w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje Organ prowadzący postępowanie; 6) art. 163e § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne żądanie złożenia dokumentów innych niż te, które Skarżący złożył zgodnie z obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa materialnego (art. 46 u.b.a.); 7) rażące naruszenie art. 163d k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o zmianie trybu postępowania z uproszczonego na zwykły. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie; o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na jego niezgodność z prawem oraz orzeczenie co do istoty sprawy (tj. o milczącym załatwieniu niniejszej sprawy), względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości twierdzenia i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przekonaniu Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozważenia, czy istnieją podstawy, aby stwierdzić, że została ona załatwiona w sposób milczący. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga przedstawienia systemowego tła normatywnego sprawy. W następstwie nowelizacji ustawy o broni i amunicji ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803), z dniem 28 lipca 2023 roku zmianie uległ jej art. 47. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 47 ust. 2 u.b.a. do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 k.p.a. – postępowanie uproszczone. Zgodnie z art. 163b § 3 k.p.a. w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy na podstawie art. 46 i 47 u.b.a. brak jest przepisów wyłączających załatwienie jej w trybie uproszczonym. Trzeba dodać, że po myśli art. 163e § 1 k.p.a. postępowanie uproszczone w założeniu ma sprowadzać się wyłącznie do weryfikacji żądania strony inicjującej postępowania w oparciu o przedłożone przez nią dokumenty oraz o materiały, którymi organ dysponuje w zasobach własnych. Strona nie jest informowana o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie materiałów, albowiem to ona sama jest ich dysponentem i dostarcza je organowi celem wydania rozstrzygnięcia, nie obowiązuje również zasada o możliwości uznania danej okoliczności za udowodnioną jedynie, gdy strona mogła wypowiedzieć się co do przeprowadzonego dowodu – art. 122d § 1 w zw. z art. 10 i art. 79a k.p.a. oraz art. 163e § 2 w zw. z art. 81 k.p.a. Jak wynika z art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia – art. 122f § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze, wniosek o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wpłynął do organu w dniu 7 kwietnia 2025 roku, co oznacza, że sprawę należałoby uznać z załatwioną milczącą w razie braku odpowiedniej reakcji procesowej organu do dnia 7 maja 2025 roku włącznie. Po drugie, w aktach sprawy znajduje się pismo organu z 28 kwietnia 2025 roku, znak: OC.5556.1.2025, którym organ "wnosi o uzupełnienie wniosku" o decyzję administracyjną o warunkach zabudowy oraz o decyzję środowiskową. Z pisma nie wynika, że owo uzupełnienie wniosku ma być zrealizowane w trybie art. 64 § 1 lub § 2 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 122c § 2 k.p.a. wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 k.p.a. przerywa bieg miesięcznego terminu na milczące załatwienie sprawy. Skierowane do strony pismo nie zawiera terminu, w którym należy zastosować się do jego treści oraz skutków prawnych niezastosowania się do sformułowanego w nim wezwania. W aktach sprawy nie ma również żadnego dowodu doręczenia przedmiotowego wezwania stronie. Wnioskodawca wprawdzie przyznaje fakt otrzymania wezwania (pisma procesowe z 13 i 20 maja 2025 roku), jednakże nie wyjaśnia, kiedy do tego doszło, co uniemożliwia precyzyjne rozstrzygnięcie kwestii upływu miesięcznego terminu na milczące załatwienie sprawy. Z podanych przyczyn, Sąd nie możne potwierdzić stanowiska organu, że wezwanie z 28 kwietnia 2025 roku doprowadziło do przerwania terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 122a § 2 k.p.a. Po trzecie, w przekonaniu Sądu decyzje o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowią o formalnej skuteczności wniosku, lecz o jego merytorycznej zasadności. Innymi słowy, niedołączenie do wniosku przedmiotowych decyzji należy rozważać wyłącznie w kontekście wystąpienia podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, a nie przez pryzmat spełnienia formalnych przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego – tak również NSA w wyroku z 25 września 2025 r., II GSK 462/25. Sąd zaznacza przy tym, że poza ocenami prawnymi wyznaczonymi granicami niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności wzywania do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji środowiskowej w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Oceny w tym przedmiocie mogłyby być weryfikowane w ramach postępowania ze skargi na decyzję odmawiającą zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W sprawie o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy Sąd administracyjny nie jest umocowany wypowiadać się w tej materii. Jak już wyżej podano, w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy postępowanie dowodowe prowadzone przez organ jest ograniczone do dokumentów załączonych do wniosku. Poszerzenie zakresu postępowania wyjaśniającego byłoby możliwe w razie odstąpienia przez organ od rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 163d k.p.a., tyle że w realiach niniejszej sprawy nie miało to miejsca. Zgodnie z powołanym przepisem odstąpienie takie wymaga niezwłocznego poinformowania stron, na co brak dowodu w aktach sprawy. Po czwarte, w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z 3 czerwca 2025 roku. Po piąte, w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. z 3 czerwca 2025 roku. Po szóste, oba pisma z 3 czerwca 2025 roku zostały sporządzone po upływie jednomiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a § 2 k.p.a. co oznacza, że ich skuteczność z perspektywy obalenia podstaw do przyjęcia, że sprawa została załatwiona milcząco nie jest pewna. Z wyłożonych względów wobec naruszenia przez organ art. 122f § 1 w związku z innymi przepisami procesowymi powołanymi w części zważającej niniejszego uzasadnienia Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z 16 czerwca 2025 r. nr SO.5556.4.2025. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni oceny prawne przyjęte przez Sąd w niniejszej sprawie. Zasadnicze znaczenie będzie miało przy tym wykazanie faktu doręczenia wnioskodawcy wezwania z 28 kwietnia 202 roku. Jeżeli do niego faktycznie doszło przed upływem miesiąca od dnia wpływu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, to mimo wyżej wykazanej jego wadliwości, należy przyjąć, że stanowiło ono wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i tym samym skutkowało przerwaniem terminu, o którym mowa w art. 122a § 2 k.p.a. Nie zmienia to przy tym wyrażonej wyżej oceny, że brak dołączenia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i środowiskowych uwarunkowaniach nie może być rozważany w kategoriach braków formalnych wniosku. Są to akty, które mogą mieć wpływ wyłącznie na merytoryczną ocenę wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.