II SA/Rz 1503/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 września 2025 r. nr SKO.4171/96/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 listopada 2024 r. nr SR.IV-6218/6/09; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego R. Ł. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 24 września 2025 r. nr SKO.4171/96/2024, w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 20 marca 2009 r. RL (dalej: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza [...] o uregulowanie stosunków wodnych na działce nr [...]. Postanowieniem z 14 kwietnia 2009 r. nr SKO.402/38/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wyznaczyło Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją z Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2012r. zobowiązującą Gminę [...], władająca działką nr [...] do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom tzw. Przebudowy istniejącego rowu przydrożnego, przebiegającego wzdłuż wschodniej granicy drogi (dz. nr [...] ( do parametrów gwarantujących bezpieczne prowadzenie wód opadowo- roztopowych nie mniejszych niż szerokość dna 0,2 m i głębokości 0,4m. Adresata ww. obowiązku zobowiązano realizacji zabezpieczenia bez zbędnej zwłoki. Postanowieniem z [...] grudnia 2017r. Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 149, art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: "k.p.a." wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] z 10 kwietnia 2012r. w sprawie uregulowania stosunków wodnych. Postanowieniem z [...] maja 2019r. Prezydent Miasta [...] za postępowanie wznowieniowe w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych zostało zawieszone, gdyż ustalono, że Wójt Gminy [...] z wniosku RL postanowieniem z [...] lutego 2019r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe działek nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z 28 maja 2019r. WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 17 października 2019r. II SA/Rz 826/19 oddalił skargę RLna ww. postanowienie. Skarżący pismem z 5 listopada 2024r. poinformował, że gmina [...] nie ma prawidłowego rozgraniczenia działki nr [...] nie podpisał stosownego protokołu sporządzonego przez geodetę. Gmina nie wydała decyzji w tej sprawie i sprawa nie została zakończona. Gmina [...] nie ma rozgraniczenia działki ew. nr [...]. Do pisma dołączono kserokopię postanowienia Starosty [...] z [...] października 2024r. nr [...] o powołaniu biegłego geodety w celu sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjnej dla ustalenia czy jest możliwy podział działki nr [...] do wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków, co stanowi wykonanie wyroku WSA w Rzeszowie z 29 lipca 2020r. , II SA/Rz 1435/19. Postanowieniem z [...] listopada 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że Starosta [...] prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia granic i podziału działki nr [...]. W ocenie Prezydenta, kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i obligowała do zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z 24 września 2025 r. nr SKO.4171/96/2024 utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Prezydenta. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustalenia granic i podziału działki nr [...] bez wątpienia ma wpływ na sytuację podmiotów biorących udział w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na działce nr [...]. Tym samym postanowienie Prezydenta podlegało utrzymaniu w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RL wniósł o poddanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy naruszył art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób całościowy zażalenia wniesionego na postanowienie organu I instancji. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli Sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając kontroli legalności zaskarżone postanowienie w granicach wyżej opisanych, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższe stanowi jedną z wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Jednocześnie instytucja zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy i może być stosowana jedynie, gdy wystąpi jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 97 § 1 k.p.a., tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 25.11. 2025 r., akt I OSK 11/24, orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: "cbosa").). Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne, a ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania głównego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - tj. istnieje bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z 25.06.2025 r., akt II OSK 107/23, cbosa). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14.07.2020 r. akt I OSK 2660/19, cbosa) W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (zob. wyrok NSA z 25 października 2023 r. sygn. II OSK 1318/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wstępie należy wyjaśnić, że WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 29 lipca 2020r., II SA/Rz 2435/29, na który powołuje się skarżący, uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 21 listopada 2019r. nr GK-II.7221.201.2019 oraz decyzję Starosty [...] z [...] września 2019r. [...] w części orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] (pkt I sentencji wyroku); w pozostałej części skargę oddalił (pkt II sentencji wyroku). Starosta [...] w ww. decyzji z [...] września 2019r. : 1. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] poprzez wykreślenie w jednostce rejestrowej nr [...], działki nr [...], oraz wpisaniu działek nr [...]; 2. orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]zmiany wynikającej z mapy uzupełniającej działki nr [...], wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. pod nr [...]; 3. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] poprzez "przywrócenie do stanu poprzedniego granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] tj. do stanu sprzed 1987 r. z dnia zakupu działki nr [...] ". W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] według stanu z ewidencji z 1987 r. oraz wprowadzenia w ewidencji podziału działki nr [...]. Odmawiając wprowadzenia żądanych zmian organy powołały się na postępowanie rozgraniczeniowe działek nr [...] m.in. z działką skarżącego nr [...]. Postępowanie to zostało umorzone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. wobec zawarcia ugody przed geodetą. Protokół graniczny i akt ugody zostały podpisane przez AL. I RL. Granice działki nr [...] pozostały od tamtej pory niezmienione. Organy wskazały też na przeprowadzoną w [...] r. modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w toku której do określenia przebiegu granicy między działkami nr [...] wykorzystano dane z wyżej powołanego rozgraniczenia. Do obliczenia powierzchni działki nr [...] w toku postępowania modernizacyjnego wykorzystano współrzędne punktów granicznych zawarte w ww. operatach technicznych. Tak obliczona, na 0,146 ha powierzchnia została wpisana w ewidencji gruntów. W odniesieniu do granicy działki nr [...] protokół graniczny i ugoda są ostatnimi dokumentami noszącymi walor ostateczności, które wraz z dokumentacją geodezyjną były podstawą wprowadzenia danych do ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnych nowych (aktualnych) dokumentów, na podstawie których można by było prowadzić zmiany na mapie ewidencyjnej, zaś jego żądanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie porównania przebiegu granicy z dokumentami archiwalnymi (od założenia ewidencji gruntów) jest bezpodstawne. W realiach rozpoznawanej sprawy stanowiłoby to bezprawną ingerencję w spór graniczny i naruszałoby powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) ustaloną postanowieniem o rozgraniczeniu. Słuszne są też uwagi organów, co do obliczania powierzchni działki nr [...] i zastąpienia w tym zakresie poprzedniego wpisu 0,16 ha. Pole powierzchni działki gruntu jest pochodną jej granic, a nowe obliczenia w tym zakresie nie oznaczają zmiany granic, lecz wynikają z precyzyjniejszych pomiarów punktów granicznych. Natomiast Sąd uznał, że organy obydwu instancji działały z naruszeniem przepisów prawa w tej części zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, która dotyczy wykreślenia działki nr [...] i wpisania działek nr [...]. Podział ten nie został wprowadzony do ewidencji gruntów. Sąd stwierdził, że przy podziale działki zabudowanej nie uwzględniono warunków podziału, które wynikają z art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 65). Sąd wskazał, że w obecnej sytuacji faktycznej i prawnej rzeczą organów ewidencyjnych będzie ustalenie, czy podział nieruchomości zatwierdzony prawomocną i ostateczną decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1988r. jest obecnie możliwy do wprowadzenia do ewidencji gruntów. Przedstawiona wyżej znaczna część uzasadnianie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z 29 lipca 2020r., II SA/Rz 1435/19 rozstrzygnęła o przebiegu granic działek pomiędzy działką nr [...]. Zatem nie istnieje aktualnie żaden spór graniczny, który wymaga uzyskania prejudykatu do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym o naruszenie stosunków wodnych. Natomiast kwestia podziału działki na dwie działki nie ma wpływu na zmianę granic działki dzielonej. Z tego też względu organy orzekające w sprawie naruszenia stosunków wodnych bezzasadnie przyjęły, że istnieje. Sąd wypowiedział się też o powierzchni działki nr [...], która jest wiążąca z uwagi na prawomocność ww. wyroku WSA. Sąd stwierdza też, że podnoszona przez skarżącego okoliczność o realizacji inwestycji liniowej kanalizacji, to nie powoduje ta inwestycja zmiany granic działek ewidencyjnych. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku rzeczą organów będzie prowadzenie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych i wydanie decyzji administracyjne zgodnie z wynikami postępowania wyjaśniającego. Zważyć wypada, że sprawa jest prowadzona we wznowionym postępowaniu, którego zakres określają przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a.