II SA/Rz 373/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 stycznia 2023 r. nr SKO.4115.1212.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala –

II SA/Rz 373/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 10 stycznia 2023 r. nr SKO 4115.1212.2022 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, decyzją z 8 listopada 2021 r. nr ŚR.PK-5211-116/21 Prezydent Miasta [...] - po rozpatrzeniu wniosku z 23 września 2021 r. - odmówił M.O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem K.O. SKO po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy utrzymało w mocy decyzję Prezydenta; decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 lipca 2022 r. II SA/Rz 258/22 ze wskazaniem na konieczność jednoznacznego ustalenia czy przedmiotową opiekę zdolny jest sprawować małżonek osoby wymagającej opieki, a nie wyłącznie ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd zwrócił również uwagę, że wątpliwości co do zasadności wniosku powinny skłonić organ do skorzystania z instrumentu procesowego w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego. Decyzją z 21 listopada 2022 r. nr ŚR.PK-5211-116/1/21/22 Prezydent ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem z uwagi na fakt, że ojciec pozostaje w związku małżeńskim z E.O., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w pierwszej kolejności obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem męża i obowiązek ten wypełnia, co jednoznacznie potwierdziły ustalenia wywiadu środowiskowego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M.O. (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata) zarzucił błędne zastosowanie art.17 ust.5 pkt 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) stanowiącego o braku prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z 10 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 21 listopada 2022 r. Zaaprobowało przedstawione w decyzji organu I instancji stanowisko co do zaistnienia negatywnej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium uznało, że należy oprzeć się nie tylko na wynikach literalnej wykładni przywołanego przepisu, ale uwzględnić także rezultaty wynikające z jego wykładni systemowej i celowościowej. Kolegium przychyliło się do wyrażanego w orzecznictwie stanowiska odnośnie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Jest to możliwe w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą niejako w zastępstwie małżonka, sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W badanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem wywiad środowiskowy jednoznacznie potwierdził, że opiekę nad niepełnosprawnym mężem sprawuje żona nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mimo że odwołujący w toku postępowania próbował wykazać m.in. poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego, że E.O. ze względu stan zdrowia nie może tej opieki sprawować. We wniesionej do WSA w Rzeszowie skardze na decyzję Kolegium z 10 stycznia 2023 r. pełnomocnik M.O. (adwokat) podniósł, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą, ze względu na stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu jest niewystarczające. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy w ramach w/w kryteriów kontroli zaskarżoną decyzję Kolegium z 10 stycznia 2023 r. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z 21 listopada 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad ojcem jest prawidłowe. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że na skarżącym M.O. - jako synu - ciążył w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obowiązek alimentacyjny wobec ojca K.O. legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest jednak osobą zobowiązaną z tego tytułu w dalszej kolejności. W pierwszej kolejności zobowiązana do wykonywania obowiązku alimentacyjnego względem K.O. jest bowiem jego żona, która faktycznie ten obowiązek wypełniała i nie legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności. Sąd podziela stanowisko organów co do braku możliwości przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zachodzącą przesłankę negatywną wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mimo że wykładnia literalna (językowa) jest podstawowym rodzajem wykładni, w kontekście argumentacji skargi (a wcześniej odwołania) Sąd zwraca uwagę, że orzecznictwo sądowe w zakresie stosowania wskazanego wyżej przepisu nie kształtowało się jednolicie. Niezależnie od stanowiska na którym oparły się przy wydawaniu decyzji organ I i II instancji, w sądownictwie administracyjnym prezentowany był bowiem również pogląd na podstawie którego na zasadność przyznania wnioskowanego świadczenia wskazuje pełnomocnik skarżącego, że w przypadku istnienia osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki w bliższej kolejności niż osoba faktycznie sprawująca opiekę i ubiegająca się w związku z tym o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w rozpoznawanej sprawie żona K.O.), fakt braku posiadania przez osoby bliżej zobowiązane orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może automatycznie sam w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a przy dokonywaniu wykładni dotyczących tego przepisów nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godziło w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W związku z tym wywodzono (do czego pośrednio nawiązuje też w niniejszej sprawie argumentacja skargi), że w opisanym zakresie niezbędne jest posłużenie się – w miejsce wykładni literalnej – wykładnią systemową i celowościową, skutkującą uznaniem, że ograniczenia dotyczące braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy osoba na której obowiązek ten ciąży w pierwszej kolejności nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z obiektywnych i niezależnych od niej względów (np. z racji stanu zdrowia, wieku, sytuacji materialnej) - do których odnosi się także art. 132 K.r.o. - nie jest w stanie zapewnić osobie potrzebującej związanej z tym obowiązkiem opieki (zgodnie z tym ostatnim przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami). Tym samym w szczególnie uzasadnionych przypadkach sądy administracyjne dopuszczały możliwość odstąpienia od ścisłej wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., prezentując pogląd, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. U podstaw tego znalazło się uznanie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby. Zaistniałe na powyższym tle rozbieżności orzecznicze zostały wyeliminowane uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji z 21 listopada 2022 r., a tym samym zaskarżonej decyzji SKO z 10 stycznia 2023 r. Mimo, że ani Prezydent, ani SKO nie odwołały się do treści tej uchwały, decyzje tych organów wpisują się w wykładnię w niej przedstawioną, zatem nieuwzględnienie faktu jej podjęcia nie wpłynęło negatywnie na ocenę legalności tych decyzji. Zgodnie z tezą drugą przywołanej uchwały, "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r. II GSK 3773/17, z 12 lutego 2019 r. I FSK 116/17 i z 8 listopada 2017 r. II OSK 378/16). Na tle powyższego należy przyjąć, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych, na których obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki ciąży w dalszej kolejności (w tym dzieci). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku (23 września 2021 r.), jak i wydawania decyzji przez organ I i II instancji (odpowiednio 21 listopada 2022 r. i 10 stycznia 2023 r.), jego matka nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub mu równoważnym (zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r.). W związku z tym Sąd - będąc związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale - stwierdza, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym orzekające w sprawie organy administracji nie były uprawnione do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, tym bardziej, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi w drodze wywiadu środowiskowego, zgodnie z wytycznymi i wykładnią zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 lipca 2022 r. II SA/Rz 258/22, opiekę tę faktycznie sprawowała jego matka, zobowiązana w pierwszej kolejności (przed skarżącym) do opieki nad swoim mężem (ojcem skarżącego). Sąd dodatkowo wskazuje, że podziela argumentację decyzji organu I i II instancji w zakresie w jakim uznały one, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy wyraźnie zaznaczyć, że przepis ten przewiduje dwa równorzędne i alternatywnie ujęte warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo - skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Skoro zatem niepodejmowanie zatrudnienia determinowane sprawowaniem opieki jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości fakt sprawowania opieki nad ojcem skarżącego przez jego żonę (matkę skarżącego), organy obu instancji prawidłowo uznały, że skoro wnioskodawca nie sprawuje opieki nad ojcem, nie zachodzi w powyższym względzie związek przyczynowo – skutkowy z rezygnacją lub niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie powyższe uwagi mają charakter uboczny, gdyż skoro żyje matka skarżącego (żona wymagającego opieki jego ojca) i nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, i tak z powodu podjęcia wskazanej wyżej uchwały NSA nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego (przy założeniu spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych, możliwość uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem wiązałaby się dla niego dopiero z uzyskaniem przez jego matkę orzeczenia o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności). Powyższe przekładało się na brak zasadności zarzutów skargi, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a., w związku z czym nie było także podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania (art. 200 P.p.s.a.).