II SA/Rz 378/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 6 sierpnia 2019 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę przewoźnika A sp.k. zs. w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") celem ustalenia, czy Spółka realizuje kursy zgodnie z obowiązkowym rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w ramach linii regularnej [...]. Kontrola polegała na obserwacji i przejeździe za pojazdem przewoźnika marki Irizar o nr rej. [...]. W toku kontroli ustalono, że kontrolowany pojazd o godzinie 9:55 odjechał z przystanku "[...]", kierując się w kierunku [...], a następnie o godzinie 10:45 zjechał z ustalonej trasy i wysadził pasażera na przystanku [...]. Przewoźnik dokonał tym samym wydłużenia trasy przejazdu o przystanek nieumieszczony w rozkładzie jazdy, co w konsekwencji stanowi naruszenie warunków określonych w zezwoleniu. Wyniki kontroli zostały przedstawione w "Sprawozdaniu z kontroli (kontrola planowa)" z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. [...], Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 18b ust 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.) – dalej: "u.t.d." w zw. z L.p. 2.2.3 załącznika nr 3 tej ustawy, nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. zmianę trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia. Organ I instancji podał, że skoro kontrolowany kurs został ustalony w sposób wskazany przez skarżącą i zatwierdzony później przez organ udzielający zezwolenia, to z chwilą otrzymania zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy strona nie ma już swobody decyzji o trasie przejazdu, dni realizacji kursów lub godzin odjazdów z przystanków. Wobec powyższego, obowiązkiem organu było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującej się, Marszałek rozstrzygnął sprawę w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Organ I instancji nie przesłuchał bowiem kierowcy realizującego kontrolowany kurs oraz Prezesa Zarządu Spółki oraz nie podjął innych czynności dowodowych, które umożliwiłyby ustalenie, że do stwierdzonego naruszenia doszło wyłącznie w wyniku niesubordynacji kierowcy, za co został pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że w chwili popełnienia naruszenia warunków udzielonego zezwolenia Spółka miała obiektywną możliwość sprawowania nadzoru nad kierowcą i podjęcia środków w celu zapobieżenia naruszenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2019 r. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podniosło, że opisane wyżej naruszenie zostało udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości i fakt jego zaistnienia nie jest kwestionowany przez skarżącą. W ocenie organu odwoławczego brak jest również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wymierzenie kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest bowiem uzależnione od winy podmiotu wykonującego przewóz drogowy, lecz z samym naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. sp. z o.o. sp. k. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące m.in. błędnym uznaniem, że Spółka kontrolowanym kursem naruszyła warunki zezwolenia, podczas gdy w rzeczywistości naruszenie powstało z wyłącznej winy kierowcy, który przez Spółkę został pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz rozwiązano z nim stosunek pracy; 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji; 3. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w szczególności poprzez uznanie, że zmiana trasy kontrolowanego przejazdu nastąpiła z przyczyn zawinionych przez Spółkę; 4. art. 86 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze strony Prezesa Zarządu skarżącej, na okoliczność wykazania, że zezwolenie nr [...] realizowane było prawidłowo; 5. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy dowody okazane przez skarżącą wskazują, że skarżąca nie dopuściła się naruszenia zezwolenia; 6. naruszenie zasady proporcjonalności poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w łącznej wysokości 3 000 zł, podczas gdy zastosowany środek karny jest nieadekwatny do popełnionego naruszenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. W ocenie organów obydwu instancji, zmiana trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia, stanowiła wypełnienie hipotezy art. 18b ust 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z L.p. 2.2.3 załącznika nr 3 tej ustawy. Skarżąca z kolei kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy, a w konsekwencji zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 (tj. zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych). Stosownie do art. 20 ust. 1 u.t.d., w zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącą, że w dniu kontroli Spółka legitymowała się zezwoleniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., uprawniającym do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...]. W nadesłanych aktach sprawy znajduje się kopia udzielonego zezwolenia wraz rozkładem jazdy oraz wykazem przystanków. Wynika z niego, że na trasie [...], po przystanku w [...] pojazd skarżącej winien zatrzymać się w [...]. Udzielone zezwolenie nie uprawniało natomiast skarżącej do wysadzenia pasażerów w Jasionce na przystanku [...]. Zmiana trasy przejazdu linii regularnej w dniu [...] sierpnia 2019 r. została zaś udokumentowana w protokole kontroli drogowej nr [...]. Analiza nadesłanych akt administracyjnych prowadzi do stwierdzenia, że protokół z czynności kontrolnych z dnia 6 sierpnia 2019 r. spełnia wszystkie wymogi stawiane art. 68 § 1 K.p.a., w kontekście wykazania okoliczności relewantnych dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. zmianę trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia. Kierowca kontrolowanego przejazdu nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń do protokołu i podpisał protokół oraz załącznik do protokołu z opisem stwierdzonych naruszeń. Rację należy przyznać organom, że wymierzenie kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależnione od winy podmiotu wykonującego przewóz drogowy, lecz związane jest z samym naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałym skutkiem. Odpowiedzialność ta zbliżona jest zatem do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, choć nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. Wykazanie okoliczności wymienionych w tych przepisach ciąży jednak na osobie chcącej uwolnić się od odpowiedzialności. Dlatego nie jest obowiązkiem organu prowadzenie w tym zakresie z urzędu postępowania (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 lutego 2020 r. III SA/Lu 657/19; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, organy nie były zobligowane do prowadzenia postępowania dowodowego we wnioskowanym przez skarżonego zakresie. Skarżący nie wykazał bowiem żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do ewentualnego zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zarzuty związane z brakiem uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego - wobec braku konieczności przypisania winy przewoźnika do zaistniałego naruszenia - Sąd uznał za niezasadne. Spółka nie wykazała w jakikolwiek sposób, że zaniechanie przesłuchania kierowcy kontrolowanego przejazdu oraz Prezesa Zarządu Spółki mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu i w skardze nie podjęła choćby próby wskazania, jakie okoliczności faktyczne miałyby zostać wykazane za pomocą tego rodzaju środka dowodowego. Tymczasem było to powinnością skarżącej wynikającą z art. 92c ust. 1 u.t.d. Samo wyciągnięcie konsekwencji dyscyplinarnych względem kierowcy kontrolowanego przewozu nie stanowi zaś samej w sobie okoliczności uzasadniającej zastosowanie ww. regulacji. Sąd za niezasadne uznał również zarzuty związane z naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez nałożenie zaskarżoną decyzją kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł jako środka karnego nieadekwatnego do zaistniałego naruszenia. Zasada proporcjonalności nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Wysokość kar za naruszenia obowiązków wynikających z u.t.d. została ściśle ustalona przez ustawodawcę i w przypadku zmiany trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia, kara pieniężna wynosi zgodnie z l.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. 3 000 zł. Brak jest natomiast podstaw prawnych do miarkowania przez organy wysokości nakładanych kar pieniężnych, stąd nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł uznać należało za zgodne z prawem. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.