II SA/Sz 913/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 14 października 2025 r. nr WOA.7722.86.2025.ASt w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.

Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z 14 października 2025 r., nr WOA.7722.86.2025.ASt, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "organ wojewódzki"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej: "Prawo budowlane", "u.p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia R. B. (dalej: "skarżący", "inwestor", "strona") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "organ I instancji", "organ powiatowy") z 28 sierpnia 2025 r., nr PNB.5143.19.2025.KK, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej w terminie do 31 października 2025 r. i orzekł wykonanie obowiązku w terminie do 31 grudnia 2025 r., pozostałą część postanowienia utrzymał w mocy. Z ustaleń organu odwoławczego i akt administracyjnych sprawy wynika, że nałożony na inwestora przez organ I instancji w postanowieniu z 28 sierpnia 2025 r. obowiązek dotyczy inwestycji pn. "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w obrębie nr [...], jedn. ewid. m. M.", realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr 364/2019 z 15 lipca 2019 r., i obejmuje wykonanie przez osobę uprawnioną i dostarczenie ekspertyzy technicznej określającej technologię wykonania elementów konstrukcyjnych budynku, a w szczególności pierwszej kondygnacji nadziemnej oraz fundamentów (ściany fundamentowe, ławy) wraz z analizą porównawczą obecnie występujących wyrobów budowlanych nowo wbudowanych z materiałami istniejącymi, określonymi w ekspertyzie zawartej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Aktualna ekspertyza techniczna winna w szczególności zawierać dokumentację fotograficzną przedstawiającą odkrywki elementów konstrukcyjnych nowo zrealizowanych i istniejących, rysunki (szkice) przedstawiające lokalizację wykonanych odkrywek, a także wnioski z zakresu oceny zgodności realizacji kondygnacji parteru i posadowienia z zatwierdzonym projektem budowlanym. Postanowienie to zostało uzasadniane wątpliwościami, co do zgodności realizacji ww. inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę jak i decyzją o warunkach zabudowy, a także w zakresie zastosowanych rozwiązań projektowych, które ujawniły się w związku z brakami i nieprawidłowościami w zawiadomieniu inwestora złożonym 18 listopada 2024 r. w przedmiocie zakończenia inwestycji, w szczególności dotyczących zakresu rozbiórki istniejącego przed rozpoczęciem prac budowlanych obiektu. W związku z czym organ I instancji 12 grudnia 2024 r. dokonał m.in. oględzin nieruchomości przy ul. [...] w M. oraz decyzją z 4 marca 2025 r. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu inwestycji. Stanowisko organu I instancji nie zmieniło się w związku z analizą złożonego 25 sierpnia 2025 r. przez inwestora ponownie zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. inwestycji. W szczególności w związku z dołączonym do ww. dokumentacji pismem kierownika budowy z 13 stycznia 2025 r., w którym wskazał on cyt. "W wyniku prac rozbiórkowych pozostawiono zewnętrzne ściany przyziemia. Jednocześnie w trakcie tych czynności stwierdzono słabą konstrukcję stropu. W związku z tym ówczesny inspektor budowy podjął decyzję o rozebraniu stropu, gdyż stwarzał on realne zagrożenie". Dodatkowo na rysunkach zamiennych naniesiono uwagę dotyczącą zmiany konstrukcji budynku, przy czym brak jakiegokolwiek naniesienia na tych rysunkach przedmiotowej zmiany - poza rzutem parteru na którym wskazane zostały fragmenty prawdopodobnie pozostawionych ścian. Na rysunku rzutu parteru, jak i w oświadczeniu kierownika budowy wskazano również zmianę polegającą na rozbiórce stropu nad piwnicą oraz wykonanie nowego stropu, co musiało się wiązać przynajmniej z całkowitą rozbiórką elementów nad tym stropem, czego nie wykazano w złożonej dokumentacji. Całokształt złożonej dokumentacji, jak również przeprowadzone oględziny nieruchomości 12 grudnia 2024 r. doprowadziły organ I instancji do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do zastosowanych rozwiązań konstrukcyjno-architektonicznych, jak i realizacji inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami. Według organu I instancji na podstawie aktualnego materiału dowodowego nie sposób jest ocenić czy w budynku faktycznie pozostawiono jakiekolwiek fragmenty z istniejącego wcześniej budynku, w związku z czym koniecznym jest sporządzenie ekspertyzy technicznej, która będzie zawierała informacje zebrane na podstawie odkrywek, które części obiektu i w jakim zakresie pozostały. Materiał winien zawierać dokumentację zdjęciową umożliwiającą identyfikację obiektu w którym dokonano oceny - dla przykładu może zawierać zdjęcie porównawcze danego elementu z bliska, jak i z daleka, tak by jednoznacznie potwierdzało, że dane zdjęcie zostało wykonane w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr [...] obr. M. [...], gm. M.. W zażaleniu złożonym na opisane wyżej postanowienie organu powiatowego R. B. zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez: przekroczenie zasady praworządności, naruszenie zasad uwzględniania na każdym etapie postępowania słusznego interesu strony oraz pominięcie zasady sprawności postępowania i nałożenie na skarżącego nadmiernego obowiązku skutkującego koniecznością poniesienia znacznych kosztów finansowych, naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, jak i poprzez przekroczenie uprawnień organu nadzoru budowlanego i wszczęcie oraz prowadzenie nieuzasadnionego w okolicznościach sprawy postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem zaskarżonego orzeczenia. W motywach wydanego postanowienia z 14 października 2025 r. organ odwoławczy ustalił, że decyzją nr 364/2019, z 15 lipca 2019 r., nr Boś.6740.250.2019.KB, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla żalącego się zam. M. ul. [...], obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie nr [...], jedn. ewid. m. M.. Organ wojewódzki wskazał, że dokumentacja fotograficzna pobrana przez organ I instancji z ogólnodostępnego portalu Google Street View wskazuje, że w lipcu 2021 r. na działce ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w M. brak jest widocznych elementów po dawnej zabudowie - tj. budynku, który zgodnie z udzielonym ww. pozwoleniem na budowę miał być rozbudowany, nadbudowany i przebudowany. Zdjęcia przedstawiają nowo murowane elementy kondygnacji parteru oraz zbrojenie trzpieni żelbetowych ścian. Zdjęcia z sierpnia 2022 r. przedstawiają już zrealizowany obiekt w stanie surowym zamkniętym. Natomiast w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 12 grudnia 2024 r. kierownik budowy do protokołu oświadczył, że "istotnie dokonano wyburzenia stropów i ścian z wyłączeniem fragmentów trzech równoległych ścian przyziemia". W dzienniku budowy widnieją ogólne zapisy w tym m. in. "prace rozbiórkowe" bez wskazania zakresu tych prac. Brak jest również odniesienia się kierownika budowy do pozostałej po pracach rozbiórkowych części budynku, w tym oceny jej stanu i możliwości prowadzenia dalszych prac, czy ewentualnej konieczności dokonania zmiany w zakresie projektowanych rozwiązań z uwagi na stan poszczególnych elementów budynku inny, niż określono w ekspertyzie sporządzonej przy pozwoleniu na budowę. W trakcie dwukrotnego procedowania przez organ I instancji zawiadomienia o zakończeniu ww. budowy kwestie prawdopodobnej rozbiórki obiektu budowlanego konsekwentnie nie były wyjaśniane przez inwestora i obsługę budowy. Organ II instancji stwierdził, że uporczywe niewykazywanie w składanym oświadczeniu kierownika budowy wprowadzonych zmian, a w szczególności brak jednoznacznego wskazania zakresu pozostałej po rozbiórce, istniejącej części budynku stało się powodem wszczęcia niniejszego postępowania w sprawie zbadania zgodności wykonania ww. inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy dodał, że organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami praw budowlanego w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego zobowiązane są do zgromadzenia rzetelnego materiału dowodowego w sprawie, jednoznaczne i bezsprzecznie potwierdzającego, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej bądź jednak jej dokonał. Organ wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie może posługiwać się jedynie domniemaniem, iż najprawdopodobniej pozostawiono fragment istniejącego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy na poparcie takiego twierdzenia nie przedstawiono dotychczas żadnej rzetelnie sporządzonej dokumentacji, a znajdujące się w dotychczasowych aktach prowadzonych spraw materiały (w tym dokumentacja zdjęciowa ze strony Google Street View) prowadzą jedynie do wniosku, iż dokonano całkowitej rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w obrębie nr [...], jedn. ewid. m. M., i wybudowano nowy obiektu budowlany. W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla uznania przez organ I instancji, że zaistniały uzasadnione wątpliwości, co do sposobu wykonania robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem i poddaje pod wątpliwość zgodność realizacji inwestycji z nazwą zamierzenia budowlanego w zakresie rozbudowy, przebudowy i nadbudowy, w stosunku do ewentualnej rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla sprawy ponieważ w przypadku potwierdzenia rozbiórki istniejącego budynku i wybudowania nowego budynku, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Jednocześnie organ wojewódzki wyjaśnił, że szczególny charakter przedmiotowej sprawy przesądza, że orzekające w sprawie organy, mimo, iż są organami specjalistycznymi, zatrudniającymi osoby posiadające wiedzę z dziedziny budownictwa, których kierownicy ponadto posiadają uprawnienia do sprawowania samodzielnych funkcji w budownictwie bez ograniczeń, nie są w stanie dokonać odpowiednich ustaleń we własnym zakresie. Zarówno organ powiatowy, jak i tut. organ nie dysponują bowiem niezbędną bazą techniczną, na dokonanie stosownych badań. Tym samym, według organu II instancji w przedmiotowej sprawie występują uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych wyżej robót budowlanych, a także użytych przez inwestora wyrobów budowlanych. Jednocześnie, organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozwiać tych wątpliwości w ramach środków technicznych, którymi dysponują. Zatem, w niniejszej sprawie konieczne jest przedłożenie organowi I instancji wiadomości specjalnych, zawartych w ww. ekspertyzie, w celu umożliwienia i ułatwienia należytej oceny zaistniałego stanu faktycznego i zebranego dotychczas materiału dowodowego. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, wskazany w wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu termin jest wystarczający na wykonanie stosownych badań i sporządzenie odpowiedniej ekspertyzy w ww. zakresie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wojewódzki wskazał, iż zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji mając na względzie zebrany materiał w sprawie uznał, że organ I instancji nie naruszył przepisów prawa zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Opisane postanowienie organu odwoławczego R. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze z 19 listopada 2025 r. oraz kolejnym piśmie procesowym z 13 marca 2026 r. skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania: - art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady praworządności i zastosowanie daleko idącego w skutkach obowiązku, który przyniesie niewspółmierne do celu postępowania obciążenie inwestora, w tym konieczność poniesienia wysokich kosztów finansowych wykonania obowiązku i którego nałożenie w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadnione, jak również prawnie niemożliwe do zastosowania w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu administracyjnym; - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględniania na każdym etapie postępowania słusznego interesu obywateli, w tym przypadku strony postępowania inwestora i nałożenie na stronę nadmiernego obowiązku skutkującego koniecznością poniesienia znacznych kosztów finansowych; - art. 7a oraz art. 7b k.p.a. poprzez naruszenie przez organ I instancji zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz nieuwzględnienie słusznego interesu inwestora, jak i pominięcie zasady sprawności postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy i nałożenie obowiązku nadmiernego, niewspółmiernego do celu postępowania oraz nieuzasadnionego w okolicznościach niniejszej sprawy; a także wszczynania z urzędu bez wyraźnych do tego podstaw prawnych kolejnego postępowania pomimo tego, że wątpliwości organu powinny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia przez inwestora (w którego imieniu działał kierownik budowy) zawiadomienia o zakończeniu inwestycji; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przez organ II instancji, wyrażającej się zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie twierdzeń, wniosków i zarzutów zawartych w zażaleniu; - art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ wydający zaskarżone postanowienie wystarczających argumentów i podstaw do nałożenia na inwestora daleko idącego w skutkach, nadmiernego, w tym rodzącego duże koszty finansowe, obowiązku sporządzenia i przedłożenia organowi ekspertyzy technicznej - w zakresie opisanym w postanowieniu - opierając się wyłącznie na niepopartych - w świetle składanych dotychczas przez inwestora oraz jego przedstawicieli, w tym kierownika budowy, dokumentów oraz oświadczeń - wątpliwościach organu I instancji "co do zastosowanych rozwiązań konstrukcyjno- architektonicznych, w tym m.in. w zakresie prawdopodobnej rozbiórki budynku (...)" w oparciu o ustalenia z oględzin organu z 12 grudnia 2024 r. oraz ogólnodostępnej dokumentacji zdjęciowej street view; 2. przepisów prawa materialnego - art. 81c ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przekroczenie uprawnień organu nadzoru budowlanego i wszczęcie oraz prowadzenie nieuzasadnionego w okolicznościach niniejszej sprawy, a także w świetle dotychczas składanych przez inwestora oraz jego przedstawicieli dokumentów, oświadczeń i wyjaśnień postępowania o zbadanie zgodności realizowanej inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami prawa i nałożenie w toku tego postępowania nadmiernego, nieuzasadnionego, rodzącego duże koszty finansowe obowiązku przygotowania i złożenia organowi ekspertyzy technicznej, podczas gdy żadne okoliczności poparte dowodami nie uzasadniają wszczęcia postępowania i nałożenia obowiązku, jak np. realizacja robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, przepisami prawa, czy też w sposób zagrażający bezpieczeństwu - zdrowiu i życiu ludzi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania postanowienia wydanego przez organ II instancji. Opisując przebieg postępowania w sprawie oraz odwołując się do przepisów Prawa budowlanego skarżący wywiódł, że prowadzone postępowanie jest bezpodstawne, ponieważ zastosowanie przepisu art. 81c u.p.b. powinno stanowić część innego toczącego się przed organem postępowania administracyjnego albo służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego w stwierdzeniu zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, ale powinien być stosowany w związku z art. 50-51 u.p.b. albo art. 66 u.p.b. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o charakterze dowodowym, które nie rozstrzyga o legalności obiektu budowlanego. Skarżący jest zdania, że obowiązek wykonania specjalistycznej, niezwykle kosztownej i wymagającej przeprowadzenia robót mocno ingerujących w budynek, po faktycznym zakończeniu robót budowlanych, nie jest prawnie możliwy w sprawie. Skarżący oświadczył, że aktualnie w postępowaniu przed organem I instancji wszczętym na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy (nr PNB.5120. 158.2025.KK) uzupełniane są dokumenty żądane przez organ w tym opisy, rysunki, zamienny projekt konstrukcyjny, deklaracje właściwości użytkowych użytych materiałów, które wykażą prawidłowość realizacji inwestycji bez konieczności wykonywania kosztownej ekspertyzy poważnie ingerującej w konstrukcję budynku. Do uzupełnienia skargi załączono kopię pisma organu I instancji z 16 grudnia 2025 r. (nr PNB.5120.158.2025.KK) informujące o tym, że organ nadzoru budowlanego nie wnosi sprzeciwu w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy w ramach opisywanej inwestycji, domagając się przeprowadzenia dowodu z dokumentów wytworzonych przez stronę w sprawie zainicjowanej wskazanym zawiadomieniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W wydanym 20 stycznia 2026 r. postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 14 października 2025 r., nr WOA 7722.86.2025.ASt, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 28 sierpnia 2025 r., nr [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia, sporządzonej przez osobę uprawnioną, ekspertyzy technicznej obejmującej określenie technologii wykonania elementów konstrukcyjnych budynku, a w szczególności pierwszej kondygnacji nadziemnej oraz fundamentów (ściany fundamentowe, ławy) wraz z analizą porównawczą obecnie występujących wyrobów budowlanych nowo wbudowanych z materiałami istniejącymi, określonymi w ekspertyzie zawartej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Aktualna ekspertyza techniczna winna w szczególności zawierać dokumentację fotograficzną przedstawiającą odkrywki elementów konstrukcyjnych nowo zrealizowanych i istniejących, rysunki (szkice) przedstawiające lokalizację wykonanych odkrywek, a także wnioski z zakresu oceny zgodności realizacji kondygnacji parteru i posadowienia z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w wyżej zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to odpowiada prawu, a co za tym idzie skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa Prawo budowlane". Zgodnie z art. 81c ust. 1 tej ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (ust. 4). Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie za ugruntowany przyjmuje się pogląd, że postanowienie wydawane w trybie powołanego art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyrok NSA z 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 452/22, CBOSA). Dodać nadto należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc o charakterze kwalifikowanym (por. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19, CBOSA). Dokonując analizy akt sprawy przez pryzmat art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Sąd w niniejszym składzie uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż zaszły podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Konieczność ta wynika z uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z ustaleniami projektowymi oraz jakości wyrobów budowlanych użytych przez inwestora. W tym względzie organy wykazały, że wątpliwości w sprawie, leżące u podstaw nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy, dotyczą kwestii prawidłowości wykonanych robót budowlanych, które zostały zrealizowane w sposób odbiegający od projektu budowlanego w zakresie wykorzystania w nowym obiekcie elementów istniejącego dotychczas obiektu budowlanego, a ujawnione rozbieżności dotyczące konstrukcji budynku, a w konsekwencji użytych materiałów budowalnych, mają niewątpliwie znaczenie dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo również przyjęły, że w sprawie wymagane są dodatkowe informacje w postaci określenia technologii wykonania elementów konstrukcyjnych budynku, a w szczególności pierwszej kondygnacji nadziemnej oraz fundamentów (ściany fundamentowe, ławy) wraz z analizą porównawczą obecnie występujących wyrobów budowlanych nowo wbudowanych z materiałami istniejącymi, określonymi w ekspertyzie zawartej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto nie sposób odmówić racji organowi II instancji, że nie są w stanie rozwiać tych wątpliwości w ramach środków technicznych, którymi dysponują. Zatem, w niniejszej sprawie konieczne jest przedłożenie organowi I instancji wiadomości specjalnych, zawartych w ww. ekspertyzie, w celu umożliwienia i ułatwienia należytej oceny zaistniałego stanu faktycznego i zebranego dotychczas materiału dowodowego. Sąd podziela przy tym w pełni stanowisko organów, że wykazane okoliczności nie mogą pozostać poza spektrum oceny organów nadzoru budowlanego, wszakże chodzi o bezpieczeństwo użytkowania tego budynku. Rację mają przy tym organy, że ekspertyza techniczna w zakresie zleconym przez organ nadzoru budowlanego, jest niezbędna dla dokonania jednoznacznego ustalenia, albowiem organ nadzoru budowlanego nie może posługiwać się jedynie domniemaniem, iż najprawdopodobniej pozostawiono fragment istniejącego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy na poparcie takiego twierdzenia nie przedstawiono dotychczas żadnej rzetelnie sporządzonej dokumentacji, a znajdujące się w dotychczasowych aktach prowadzonych spraw materiały (w tym dokumentacja zdjęciowa ze strony Google Street View) prowadzą jedynie do wniosku, iż dokonano całkowitej rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w obrębie nr [...], jedn. ewid. m. M. i wybudowano nowy obiektu budowlany. W tym stanie rzeczy, jak trafnie stwierdził organ II instancji, przedłożenie ekspertyzy technicznej wraz z analizą porównawczą określającą w sposób jednoznaczny sposób użycia obecnie występujących wyrobów budowlanych w nowowybudowanym obiekcie z materiałami w elementach dawnej zabudowy pozwoli ustalić, czy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów ustawy – Prawo budowalne. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie na inwestora obowiązku niewspółmiernego i kosztownego, nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej wysokich kosztów wykonania nałożonego obowiązku i wskazywanie na okoliczność, że jej wykonanie wymaga przeprowadzenia robót mocno ingerujących w budynek po faktycznym zakończeniu robót budowlanych, wskazać należy, że zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) obliguje organ do działania ściśle na podstawie przepisów prawa materialnego. Jeżeli przepisy (np. Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki) w sposób kategoryczny uzależniają możliwość rozbudowy lub nadbudowy i przebudowy od spełnienia określonych parametrów bezpieczeństwa, organ nie posiada luzu decyzyjnego, który pozwalałby na odstąpienie od tych wymogów ze względu na sytuację finansową inwestora. Sąd podziela pogląd, że działania administracji powinny być proporcjonalne, jednakże zasada ta nie może prowadzić do sankcjonowania stanów zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W przypadku inwestycji polegającej na ingerencji w konstrukcję budynku (nadbudowa, przebudowa), zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcyjnego i pożarowego jest celem nadrzędnym. Skarżący, decydując się na rozbudowę obiektu już istniejącego, musi liczyć się z faktem, że konieczność dostosowania go do aktualnie obowiązujących norm technicznych może generować znaczne koszty. Wysokość tych kosztów, choć obiektywnie wysoka, nie stanowi o bezprawności działania organu, o ile obowiązek ten wynika wprost z przepisów techniczno-budowlanych. Organ I instancji nie działał w ramach tzw. uznania administracyjnego, lecz stosował przepisy prawa nimi związany (bezwzględnie obowiązujące). W takim przypadku zarzut naruszenia interesu indywidualnego kosztem niewspółmiernego obciążenia finansowego jest nieskuteczny. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zwolnienia inwestora z wymogów bezpieczeństwa tylko dlatego, że ich realizacja czyni inwestycję mniej rentowną lub kosztowną. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ nie przekroczył swoich uprawnień, a nałożony obowiązek był konieczną przesłanką do dokonania ewentualnych ustaleń, czy ww. budynku należy przeprowadzić postępowanie naprawcze z art. 50 i art. 51 u.p.b. W przedmiotowej sprawie organ nie dysponował tzw. uznaniem administracyjnym, które pozwalałoby mu na swobodne miarkowanie obowiązków nałożonych na stronę. Skoro z dokumentacji wytworzonej w trakcie budowy, a także z dostarczonej przez inwestora do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie wynikało, że wykonywana nadbudowa, przebudowa nie narusza warunków udzielonego pozwolenia na budowę [lub inny powód techniczny], organ był zobligowany do nałożenia rygorystycznych wymogów, niezależnie od ich kosztów. Działanie to, choć dolegliwe dla skarżącego, było niezbędne do rzetelnego wyjaśnienia sprawy i zapewnienia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyważył interesy stron, a prymat bezpieczeństwa i praworządności nad interesem finansowym jednostki był w pełni uzasadniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., Sąd wskazuje, że norma ta ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji wystąpienia obiektywnych i niedających się usunąć przy pomocy reguł wykładni wątpliwości co do treści normy prawnej. W badanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Przepisy Prawa budowlanego regulujące obowiązki inwestora oraz uprawnienia kontrolne organu nadzoru budowlanego w procesie zakończenia inwestycji są jasne i jednoznaczne. Fakt, że skarżący interpretuje te przepisy w sposób odmienny od organu, nie oznacza istnienia "wątpliwości prawnych" w rozumieniu art. 7a k.p.a. Rozbieżność między stanowiskiem strony a wykładnią organu jest naturalnym elementem sporu procesowego i nie obliguje organu do automatycznego przyjęcia interpretacji korzystnej dla inwestora, zwłaszcza gdy prowadziłoby to do naruszenia zasad bezpieczeństwa budowlanego. W ocenie Sądu, organ nie naruszył również art. 7b k.p.a. Zasada sprawności postępowania oraz dbałości o słuszny interes inwestora nie może być stawiana ponad zasadę praworządności i bezpieczeństwa publicznego. Sąd nie stwierdził, aby nałożone na skarżącego obowiązki były nadmierne czy niewspółmierne. Jeżeli w toku zawiadomienia o zakończeniu budowy organ stwierdza stan niezgodności z projektem lub przepisami techniczno-budowlanymi, to nałożenie obowiązków naprawczych jest jedynym adekwatnym środkiem zmierzającym do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. "Słuszny interes inwestora", o którym mowa w art. 7 k.p.a., kończy się tam, gdzie zaczyna się naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W analizowanej sprawie Sąd stwierdził, że organ II instancji poddał kontroli instancyjnej cały dostępny materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu. Okoliczność, że organ nie podzielił argumentacji skarżącego zaprezentowanej w zażaleniu, nie stanowi o naruszeniu art. 80 k.p.a. Organ administracji nie ma obowiązku przyjmować wersji zdarzeń prezentowanej przez stronę, jeżeli pozostaje ona w sprzeczności z obiektywnymi dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Sąd uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegający na niewystarczającym uzasadnieniu nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. W ocenie Sądu, argumentacja skarżącego, jakoby organ oparł się wyłącznie na "niepopartych - w świetle składanych dotychczas przez inwestora oraz jego przedstawicieli, w tym kierownika budowy, dokumentów oraz oświadczeń - wątpliwościach", ignorując dotychczasowe oświadczenia kierownika budowy, nie zasługuje na aprobatę. Specyfika art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (będącego materialnoprawną podstawą postanowienia) zakłada, że organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego ma prawo, a wręcz obowiązek żądać od uczestników procesu budowlanego ekspertyz, jeżeli powstają uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót, a także stanu technicznego obiektu. Sąd wskazuje, że oświadczenia kierownika budowy czy dokumentacja przedłożona przez inwestora są dokumentami prywatnymi i podlegają ocenie organu na zasadach ogólnych. Jeżeli w toku postępowania (np. podczas oględzin lub analizy odstępstw od projektu) organ stwierdzi przesłanki wskazujące na ryzyko naruszenia bezpieczeństwa konstrukcji lub samowolnej zmiany rozwiązań architektonicznych, nie może poprzestać na zapewnieniach strony. Wątpliwości organu co do "prawdopodobnej rozbiórki budynku" oraz zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych – wbrew twierdzeniom skarżącego – znajdują oparcie w zgromadzonym materiale, który wskazywał na istotne rozbieżności między stanem faktycznym a zatwierdzonym projektem. Odnosząc się do zarzutu nadmierności i wysokich kosztów ekspertyzy, Sąd ponownie podkreśla, że interes indywidualny inwestora (ekonomiczny) musi ustąpić interesowi publicznemu, jakim jest bezpieczeństwo konstrukcji i legalność procesu inwestycyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób klarowny wskazuje, jakie konkretnie elementy obiektu budzą wątpliwości i dlaczego ich weryfikacja wymaga wiedzy specjalistycznej, której nie zastępuje wpis w dzienniku budowy. Organ II instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił, że bez rzetelnej ekspertyzy nie jest możliwa ocena, czy budynek nadaje się do dalszego użytkowania lub legalizacji. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ nie naruszył dyrektyw z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., gdyż wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a nałożony obowiązek jest adekwatny do celu postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do podnoszonej w uzupełnieniu skargi kwestii niewniesienia przez organ I instancji sprzeciwu w sprawie złożonego w trybie art. 54 u.p.b. zawiadomienia o zakończeniu budowy w ramach przedmiotowej inwestycji, Sąd podziela pogląd prawny NSA zawarty w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2178/17, z którego wynika, że z art. 54 u.p.b. nie można co do zasady wyprowadzić zakazu kontrolowania legalności wykonanych robót budowlanych. Językowa interpretacja tego przepisu wskazuje bowiem jedynie, że dokonanie zgłoszenia wyłącza możliwość nałożenia na inwestora kary na podstawie art. 57 ust. 7 u.p.b. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Należy odróżnić sytuację w której zastosowanie mają przepisy art. 57 ust. 6 i art. 59a ust. 1 u.p.b. prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w którym to przypadku wyłączona zostaje możliwość kontroli legalności robót budowlanych w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b., od milczącej zgody na użytkowanie obiektu budowlanego w związku z niewniesieniem sprzeciwu od zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w terminie przewidzianym w art. 54 u.p.b. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz jedynie ogranicza się do analizy otrzymanego zgłoszenia. Co do zasady właściwy organ nie dokonuje zatem merytorycznej kontroli wspomnianego zgłoszenia bądź też wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji milczenie organu administracji publicznej nie może być zrównane pod względem skutków materialnoprawnych z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, poprzedzoną wszechstronną analizą wykonania obiektu budowlanego. Dokonanie omawianego zgłoszenie nie wyłącza zatem możliwości uruchomienia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, w świetle którego nawet oczywiście nieprawdziwe i błędne zgłoszenie zakończenia robót budowlanych wyłączałoby definitywnie możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego, jeżeli tylko upłynął termin z art. 54 u.p.b., mimo że właściwy organ nie mógł w rzeczywistości ocenić prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Przy tym odnotować należy, że w okolicznościach sprawy oraz mając na uwadze normę prawną z art. 81c ust. 2 i ust. 4 u.p.b., to organ nadzoru budowlanego jest władny ustalić, czy przedłożone w ramach zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji oświadczenia i dokumenty mogą odpowiadać wykonaniu, w wyznaczonym terminie, obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem. W świetle powyższego Sąd, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.