II SA/Wr 533/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi T. O. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej z gminnego zasobu nieruchomości w drodze bezprzetargowej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

W dniu [...] stycznia 2022 r. Rada Gminy P. (dalej w skrócie: "organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr [...] o powierzchni 0, 3480 ha, AM 1 obręb [...], dla której w Sądzie Rejonowym w J. prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na poprawę zagospodarowania działki nr [...] obręb [...]. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 r. poz. 1372, ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej: "u.g.n."). Pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. T. O. (dalej: "skarżąca") wniosła do tut. Sądu skargę na wyżej opisaną uchwałę. Skarżąca wskazała, że 17 grudnia 2022 r. dowiedziała się, że Gmina P. pomimo wygrania przez skarżącą przetargu dotyczącego działki nr [...] w P. dokonała zmiany numeracji gruntów usytuowanych w P., w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta przed publikacją wykazu zmian danych ewidencyjnych. W ocenie skarżącej nastąpiła bezprawna zmiana numeracji gruntu w związku z czym konieczne jest przywrócenie numeracji gruntów wg stanu na dzień 27 kwietnia 2021 r. oraz umożliwienie sfinalizowania transakcji kupna-sprzedaży gruntu nr [...] w P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 27 stycznia 2021 r. w trybie art. 38 u.g.n. Rada Gminy P. na podstawie uchwały nr [...] ogłosiła przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,2754 ha. Wobec pisma skarżącej z dnia 24 lutego 2021 r. zawierające zastrzeżenia co do prawidłowości ogłoszenia przetargi odwołano przetarg. Po przeanalizowaniu wniosku skarżącej ogłoszono kolejny przetarg w dniu 22 marca 2021 r., który odbył się 27 kwietnia 2021 r. W postępowaniu tym najwyższą cenę zaoferował M. O. i T. O.. Jak wskazał organ, oferenci nie stawili się jednak w celu podpisania aktu notarialnego, w związku z czym odstąpiono od zawarcia umowy na dowód czego organ przedłożył pismo zawierające oświadczenie o odstąpieniu od zawarcia umowy sprzedaży oraz zatrzymaniu wadium. Z kolei w dniu 24 lutego 2021 r. organ wyraził zgodę na sprzedaż działki ewidencyjnej o nr [...] o powierzchni 0,0223 ha [...] obręb [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0508 ha [...] obręb [...] na rzecz T. O. w drodze bezprzetargowej, przy czym organ wskazał, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę skarżąca nie podpisała protokołu oraz nie zapłaciła ceny działek nr [...] oraz nr [...]. W odniesieniu do zmian numeracji działek to organ wskazał, że na podstawie art. 93 u.g.n. w dniu 10 listopada 2021 r. nastąpiło połączenie oraz podział działek nr [...] i [...] w P. W dniu 31 stycznia 2022 r. w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. właściciel działki nr [...] w P. wystąpił o nabycie działki nr [...], powstałej z połączenia i podziału działek nr [...] oraz nr [...] w P. na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W ocenie organu sprzedaż działki nr [...] na rzecz właściciela działki nr [...] spełniała przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., ze względu na poprawę warunków nieruchomości przyległej a nie może być ona zagospodarowana jako odrębna nieruchomość z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej z gminnego zasobu nieruchomości w drodze bezprzetargowej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. W takiej sytuacji podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi na akt prawa miejscowego poprzedza zatem ustalenie przez Sąd czy skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Należy wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi w tym trybie warunkowana jest istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią zaskarżonej uchwały (interes prawny, uprawnienie), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego, uprawnienia), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącego na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Konkretność interesu prawnego skarżącego oznacza, że powinno przysługiwać mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, CBOSA). Musi zatem istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym – nie zaś hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ. OSNP 2004/7/114). Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01. publ. Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). W wyrokach z dnia 1 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 861/15 i I OSK 885/15 NSA uznał, że jeśli nieruchomość jest zbywana – tak jak w niniejszej sprawie – w drodze bezprzetargowej w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej – osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W przywołanych orzeczeniach NSA podkreślił, że interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. normy nie sposób wywieść roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Niemniej, osoba, która zamierza nieruchomość gminną lub jej części nabyć, ma interes prawny na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem tej osoby jest bowiem to, aby wniosek złożony przez nią w odpowiednim czasie został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte zatem stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP). W tym miejscu przypomnieć jednak trzeba, że legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Analizując interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie należy wskazać, że jak wynika z nadesłanych przez organ dokumentów jest ona właścicielką działki nr [...] w P., która nie przylega do działki nr [...] w P. Wskazać należy, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości nr [...] w P., ze względu na fakt odstąpienia przez Wójta Gminy P. od zawarcia umowy sprzedaży wskazanej działki. Natomiast 10 listopada 2021 r. wydana została decyzja Wójta Gminy P. nr 95/2021 o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zgodnego z planem miejscowym. Skarżąca nie jest również właścicielką nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] oraz nr [...] w P. W aktach sprawy znajdują się mapy z projektem podziału nieruchomości nr [...] i nr [...] (k. 35 akt sądowych). Z tego dokumentu jednoznacznie wynika, że działka nr [...] nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość wobec braku dostępu do drogi publicznej. W tym kontekście należało ocenić interes prawny skarżącej – przez pryzmat powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Mając na uwadze specyfikę omówionej wyżej lokalizacji i kształtu działki nr [...] w P. – względem działki skarżącej – nie sposób uznać, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa. Nie zaistniała po jej stronie legitymacja skargowa do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Argumenty podane w skardze należy zakwalifikować jako twierdzenia dotyczące wyłącznie sfery faktów, czyli interesu faktycznego nie legitymizującego do wniesienia skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w pkt I sentencji. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt II sentencji postanowienia.