III OSK 133/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Artur Kuś sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 324/25 w sprawie ze skargi P. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr XII/299/2025 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Nakło nad Notecią na rzecz P. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 324/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. L. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią (dalej "Rada Miejska" lub "organ") z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr XII/299/2025 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądził od Gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ww. uchwałą Rada Miejska, działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2, § 3, § 4 i § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365), w związku z art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) dalej "u.s.g.", stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią P. L. z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. (§ 1) oraz zobowiązała Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią do niezwłocznego przesłania uchwały Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, Komisarzowi Wyborczemu w Bydgoszczy oraz radnemu (§ 2) Na podstawie zebranego materiału dowodowego Rada Miejska stwierdziła bowiem, że skarżący radny zarządzał działalnością gospodarczą poprzez pełnienie funkcji członka zarządu Gminnej Spółki [...] w N. z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu Rada Miejska nie zgromadziła bowiem rzetelnie materiału dowodowego potwierdzającego zaistnienie okoliczności stanowiących podstawę do podjęcia skarżonej uchwały, nie wskazała, jaki stan faktyczny był podstawą wydania zaskarżonej uchwały, nie zawarła nadto argumentacji prawnej uzasadniającej w indywidualnej sprawie stwierdzenie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że w sprawie konieczne było ustalenie czy Spółka [...] w N. prowadzi działalność, która pozwala na uznanie, że skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji radnego rady gminy z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat (zarządzaniem taką działalnością), określonej w odrębnych przepisach. Tymczasem w uzasadnianiu zaskarżonej uchwały wskazano wyłącznie przebieg postępowania zainicjowanego pismem Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Bydgoszczy dotyczącego naruszenia zakazu wyrażonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Także w samym rozstrzygnięciu uchwały nie wskazano wprost w jaki sposób skarżący, zdaniem Rady Gminy, naruszył powyższy zakaz. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. zarzucono 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 pkt 1a P.p.s.a., polegające na uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji uchwały Rady Miejskiej jako istotnie naruszającej art. 91 u.s.g. z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej uchwały ustalonego stanu faktycznego jak również argumentacji prawnej uzasadniającej w indywidualnej sprawie stwierdzenie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, gdy brak uzasadnienia nie powoduje wadliwości podjętej przez radę gminy uchwały, stanowiącej podstawę do jej uchylenia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że nie spełniła się ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w sytuacji, gdy radny zrezygnował z członka zarządu gminnej spółki [...] ponad rok od objęcia mandatu a przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu istnieje nie tylko wtedy kiedy działalność gospodarcza jest faktycznie i rzeczywiście prowadzona, ale zachodzi już wtedy, gdy pojawia się choćby potencjalna możliwość prowadzenia takiej działalności; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 441 w związku z art. 443 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.) przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że potencjalna możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę [...], w której członkiem zarządu był radny, nie jest wystarczająca dla wygaszenia mandatu. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. - utrzymanie uchwały w mocy, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 3) zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ zrzekł się nadto rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2890/22; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22). W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy obejmujący art. 145 pkt 1a P.p.s.a. Tak sformułowany zarzut jest nieprawidłowy. Art. 145 dzieli się na trzy odrębne paragrafy, a paragraf pierwszy zawiera trzy punkty. Z kolei punkt pierwszy paragrafu pierwszego ww. artykułu dzieli się jeszcze na trzy litery. Tym samym nie ma takiego przepisu jak art. 145 pkt 1a P.p.s.a. Nie to jest jednak jedyną wadą tak sformułowanego zarzutu. Art. 145 P.p.s.a. określa zakres kognicji (jest to przepis wynikowy) dla sądu administracyjnego do orzekania w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego niezależnie od trybu regulowania takiego postępowania. W tej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 P.p.s.a., tylko art. 147 § 1 P.p.s.a. Zaskarżono bowiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miejskiej, a nie decyzję wydaną przez ten organ. W przypadku skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, podstawą do ich uwzględnienia nie jest art. 145 P.p.s.a., ale art. 147 P.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku jako naruszającego art. 145 pkt 1a P.p.s.a., ponieważ przepis ten, i to niezależnie od prawidłowości jego wskazania, nie mógł być i nie był podstawą do orzekania w tej sprawie. Nie można uznać za zasadną argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, jakoby nie stanowiło w tej sprawie istotnego naruszenia art. 91 u.s.g. Powołany przez stronę skarżącą przepis obejmuje sześć paragrafów zawierających odmienne normy prawne, a nie tylko w samym zarzucie skargi kasacyjnej, ale także i w jej uzasadnieniu nie wskazano, który to paragraf tego artykułu został wadliwie zastosowany lub zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poprawiane zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w taki sposób, aby można było na ich podstawie dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. To sama strona wnosząc ten środek zaskarżenia (inaczej jest w przypadku skargi) musi precyzyjnie określić, który przepis w jej ocenie został naruszony przez sąd administracyjny wydający zaskarżone orzeczenie. Skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny i jej skuteczność zależy od wypełnienia przez stronę warunków formalnych przewidzianych dla tej skargi przez prawo, a konkretnie w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1376/17; wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r. sygn. akt II GSK 1112/22; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2871/13). Powołanie się na sam art. 91 u.s.g. nie spełnia tego warunku. Nie jest także wadliwy pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym uchwała powinna mieć uzasadnienie w każdym przypadku, gdy na podstawie tego uzasadnienia będzie można ustalić, czy dana uchwała jest zgodna z prawem, czy też prawo to narusza. Taka sytuacja dotyczy uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego, ponieważ dopiero z ich uzasadnienia wynika jakie zdarzenia lub okoliczności stanowiły przesłankę wygaśnięcia mandatu. Nie chodzi przecież jedynie o to, że sam zainteresowany radny ma znać podstawy wygaszania jego mandatu, ale o to, że taka uchwała podlega zarówno nadzorowi właściwego wojewody jak i kontroli sądu administracyjnego i w obu tych przypadkach warunkiem rzeczywistego skontrolowania takiej uchwały jest ocena, czy dana rada gminy prawidłowo ustaliła istnienie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Jeżeli uzasadnienie uchwały podejmowanej w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, to taka okoliczność, jak słusznie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, uzasadnia jej unieważnienie. Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut dokonania błędnej wykładni art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f u.s.g. polegającej na stwierdzeniu, że nie spełniła się ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w sytuacji, gdy radny zrezygnował z członkostwa w zarządzie gminnej spółki [...] ponad rok od objęcia mandatu, a przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu istnieje nie tylko wtedy, gdy działalność gospodarcza jest faktycznie i rzeczywiście prowadzona, ale zachodzi już wtedy, gdy pojawia się choćby potencjalna możliwość prowadzenia takiej działalności. Art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego odwołuje się do zaistnienia przesłanek, z którymi prawo wiąże wygaśnięcie mandatu radnego. Przesłanki te zostały zawarte m.in. w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wprawdzie i w tym zakresie skarga kasacyjna nie jest w pełni poprawnie sformułowana, ponieważ jej zarzut zawiera odniesienie się jedynie do art. 24f u.s.g. bez doprecyzowania konkretnego ustępu z tego przepisu, tym niemniej uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera doprecyzowanie zgodnie z którym przesłankę tę upatruje strona skarżąca kasacyjnie w art. 24f ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że radny prowadzi działalność gospodarczą albo na własny rachunek, wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Nie można uznać za zasadną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Rada Miejska nie prowadziła żadnego postępowania i nic nie ustalała w zakresie objętym unieważnioną przez Sąd pierwszej instancji uchwałą. Wręcz przeciwnie to właściwy organ (organ stanowiący) ma obwiązek ustalić zaistnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu w tych przypadkach, gdy organ ten posiada kompetencję do takiego działania. Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym ani też w Kodeksie wyborczym lecz taką definicję zawiera Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 3 Prawa przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Oznacza to, że aby uznać daną działalność za działalność gospodarczą niezbędne jest wykazanie spełnienia ww. przesłanek. W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, zgodnie z którym fikcyjność (pozorność) rozpoczęcia działalności gospodarczej występuje wtedy, gdy działania rzekomego przedsiębiorcy ograniczają się jedynie do czynności zalegalizowania działalności gospodarczej (np. złożenia zgodnie z art. 17 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wniosku o wpis do właściwego rejestru) bez faktycznego jej uruchomienia i zamiaru prowadzenia co oznacza, że w praktyce nie dochodzi do rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej (por. wyrok SN z 17 maja 2023 r. sygn. akt I USKP 55/22). Samo bowiem dokonanie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej lub innej właściwego rejestru nie determinuje faktu prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu ustawowym. Jest to bowiem jedynie wyznacznik takiej działalności, który pozwala na przyjęcie domniemania, że działalność jest faktycznie prowadzona. Niemniej domniemanie może być obalone w sytuacji, gdy działalność nie spełnia kryteriów legalnej definicji wynikającej z art. 3 Prawa przedsiębiorców, tj. działalności zarobkowej, prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt III AUa 420/19). Tym samym nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że o prowadzeniu działalności gospodarczej nie decyduje sam w sobie stosowny wpis, a fakt jej prowadzenia (tak Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt III AUa 837/16; Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III AUa 820/16; Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 15 lipca 2016 r. sygn. akt III AUa 877/16; Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 13 lipca 2016 r. sygn. akt III AUa 265/16). Także w doktrynie wyraźnie akcentuje się, że sam wpis np. do właściwego rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie pozwala na podjęcie takiej działalności (M. Boryczka, komentarz do art. 17, [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, pod red. A. Pietrzak, LEX/el). Sam ustawodawca nie łączy prowadzenia działalności gospodarczej jedynie z dokonaniem właściwego wpisu do stosownego rejestru. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może m.in. zarządzać działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Tym samym aby uznać, że w danej sytuacji radny zarządza działalnością gospodarczą danego podmiotu, to przede wszystkim należy ustalić ponad wszelką wątpliwość, że podmiot ten prowadzi chociaż w minimalnym zakresie działalność spełniającą cechy wynikające z art. 3 Prawa przedsiębiorców. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji należy stwierdzić, że koncentruje się on wokół istoty tej sprawy, a mianowicie uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego dokonując błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. polegającej na wadliwym stwierdzeniu, że skoro z akt sprawy nie wynika, aby Gminna Spółka [...] z siedzibą w N. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Nakło nad Notecią, którego członkiem zarządu był P. L., to nie została spełniona przesłanka pozbawienia go mandatu organu stanowiącego tej Gminy. Same zaświadczenia, na które powołuje się strona skarżącą kasacyjnie w skardze kasacyjnej, z dnia 10 października 2024 r. i z dnia 14 marca 2025 r. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie stanowią o prowadzeniu działalności gospodarczej przez Gminną Spółkę [...]. Z ich treści wynika, że Spółka ta może prowadzić działalność gospodarczą zgodnie ze swoim Statutem. Natomiast Statut Gminnej Spółki [...] (karta nr 26-34 akt sprawy) nie wskazuje na zakres lub przedmiot działalności gospodarczej tej Spółki. Nawet wśród źródeł dochodów tej Spółki mających służyć osiągnięciu jej celów (§ 8 Statutu) nie wymienia się ani działalności gospodarczej, ani też zysku z takiej działalności. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro w tej sprawie Rada Miejska w Nakle nad Notecią nie ustaliła, aby Gminna Spółka [...] w ogóle prowadziła działalność gospodarczą, to przedwczesnym było uznanie, że taką działalność prowadzi, bo potencjalnie mogłaby ją prowadzić. Sama potencjalna możliwość naruszenia przez radnego art. 24f ust. 1 u.s.g. nie może uzasadniać pozbawienia go mandatu. Przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych zasadniczo dotyczyły sytuacji, w których radny zarządzał działalnością gospodarczą przedsiębiorcy wykorzystującego mienie danej jednostki samorządu, ale ta działalność nastawiona na zysk, nie zawsze go przynosiła temu przedsiębiorcy. W tej sprawie Rada Miejska w ogóle nie ustaliła, czy Gminna Spółka [...] prowadziła działalność gospodarczą, a bez ustalenia tej okoliczności przedwczesnym było stwierdzanie wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. Powołany art. 24f ust. 1 u.s.g. nie łączy wygaśnięcie mandatu radnego z potencjalną możliwością prowadzenia działalności gospodarczej tylko z przypadkiem, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek, wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Dopóki Gminna Spółka [...] nie podjęła lub nie podejmuje chociaż jednej czynności w obrocie gospodarczym w ramach prowadzenia działalności gospodarczej z zamiarem jej prowadzenia, to nie można uznać, że sama możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest już prowadzeniem takiej działalności. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 17 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 2027/25) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie go podtrzymuje. Nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 441 w związku z art. 443 Prawa wodnego poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że potencjalna możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę wodną, w której członkiem zarządu był radny, nie jest wystarczająca dla wygaszenia mandatu. Przede wszystkim zarzut ten także nie jest prawidłowo sformułowany, ponieważ ani z jego treści, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jaką ma postać naruszenie w tym zakresie prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego może przybrać jedynie jedną z dwóch form: naruszenie prawa przez błędną wykładnię danego przepisu lub jego niewłaściwe zastosowanie. Nie są to synonimiczne postacie naruszenia prawa. Ponadto stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 441 i art. 443 Prawa wodnego. Dodatkowo należy wskazać, że art. 441 ww. ustawy zawiera cztery ustępy, a art. 443 Prawa wodnego składa się z sześciu ustępów. Brak wskazania, który to przepis precyzyjnie określony został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu uniemożliwia przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli takiego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zmieniać zarzutu poprzez zarówno wskazanie na postać naruszenia prawa materialnego, domyślać się na czym miałoby polegać owe naruszenie i go precyzować na tyle, aby w ogóle możliwa była ta kontrola. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzone od Gminy Nakło nad Notecią na rzecz P. L. koszty w wysokości 240 złotych obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).