III OSK 147/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Artur Kuś sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Racibórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt III SA/GI 221/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Raciborzu na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 20 grudnia 2002 r. nr III/27/2002 w przedmiocie zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podroży służbowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt III SA/GI 221/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Raciborzu (dalej "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Miasta Racibórz (dalej "Rada Miasta" lub "organ") z dnia 20 grudnia 2002 r. nr III/27/2002 w przedmiocie zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontroli Sądu poddano uchwałę Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych wraz ze zmianami - celem zbadania zasadności zarzucanej jej sprzeczności z art 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) dalej jako u.o.a.n. oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) dalej jako u.s.g. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że wbrew stanowisku Rady Miasta, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Powyższe oznacza, że samym warunkiem wejścia w życie takiej uchwały jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2383/22, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że uchwała wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. w sprawie ustalenia diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Uchwała w powyższym zakresie zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego oraz przewodniczący rady gminy i wiceprzewodniczący rady gminy. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego i dodatkowo funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że sporna uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak skierowania jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 7 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje. Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależności służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Sąd pierwszej instancji dodał, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sporna uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, nie została ogłoszona stosownie do wymogu wynikającego z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W konsekwencji więc podlegała unieważnieniu, gdyż zawierała istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na uznaniu jej przez Radę Miasta za akt kierownictwa wewnętrznego zamiast akt prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego będących podstawą wydanego orzeczenia, a to art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym. a w konsekwencji powyższego błędne uznanie, iż uchwała Rady Miasta Racibórz stanowi akt prawa miejscowego. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej, o zasądzenie na rzecz Gminy Racibórz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23; wyrok NSA z 22 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1470/24; wyrok NSA z 7 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 1757/24). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje to stanowisko. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Nie można uznać za zasadną tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą wykładnia prawa dotycząca publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał w sprawie ustalania wysokości i zasad wypłacania diet radnym jest niejednolita. Powołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego spójnie i jednolicie kwalifikują takie uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Przywołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie trzech rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów z ostatnich dziewięciu lat kwalifikujących takie uchwały do kategorii aktów wewnętrznych nie odzwierciedla dominujących stanowisk organów nadzoru co do charakteru takich uchwał jako aktów prawa miejscowego, a nie aktów wewnętrznego kierownictwa. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała wydana w przedmiocie ustalenia diet dla radnych została wydana z naruszeniem tego przepisu. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy gminy, a uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych jest takim aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 13 pkt 2 ww. ustawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie ustawowe zawiera art. 25 ust. 4 u.s.g. nakazujący, aby rada gminy w drodze uchwały ustaliła zasady, na podstawie których radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Nie jest to wadliwie skonstruowana delegacja ustawowa do stanowienia aktu prawa miejscowego. Nie można uznać za zasadną i tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że uchwała w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych została wydana z naruszeniem art. 40 ust. 2 u.s.g. Przepis ten określa zakres aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie delegacji ustawowych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i zgodnie z pkt 1 tego przepisu do kategorii takich aktów zalicza się regulacje wewnętrznego ustroju gminy. Diety radnych i zwrot kosztów podróży służbowych należy zaliczyć do szeroko rozumianego zakresu regulacji ustrojowych danej jednostki samorządu. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała niewłaściwego zastosowania ww. przepisów przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 41 ust. 1 u.s.g. Stosownie do treści tego przepisu akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Niewątpliwie unieważniony przez Sąd pierwszej instancji akt miał formę uchwały rady gminy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym tak sformułowany zarzut nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.