III OSK 1757/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 809/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy w S. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 809/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu (dalej skarżący lub Prokurator) na uchwałę Rady Gminy w S. (dalej Rada Gminy) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy w S., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu 31 lipca 2012 r. Rada Gminy w S. na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługującym radnym (Dz. U. nr 61, poz. 710) podjęła uchwałę w sprawie ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy w S.. W § 5 uchwały wskazano, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Gminy S., zaś w myśl § 6 akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2012 roku. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w uchwale brak jest jakiejkolwiek wzmianki o sposobie jej ogłoszenia, a jedynie § 6 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2012 r. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) zwanej dalej u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). W niniejszej sprawie zatem, zgodnie z powyższymi przepisami, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo - bez względu na treść aktu - skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Niespełnienie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego wymagań formalnych w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że uzasadniony jest także zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia w § 6 zaskarżonej uchwały daty jej wejścia w życie. § 6 stanowi bowiem, iż "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2012 roku". Sposób sformułowania powyższego przepisu wskazuje, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego, czy zaskarżona uchwala weszła w życie z dniem jej podjęcia, tj. 31 lipca 2012 r., czy też 1 sierpnia 2012 r. W § 6 zaskarżonej uchwały zawarto dwie różne daty co powoduje, iż przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny. Nie wiadomo którego konkretnie dnia uchwała weszła w życie czy 31 lipca 2012 r. czy od 1 sierpnia 2012 r. Przepis § 6 zaskarżonej uchwały jest zatem nieczytelny, a jego sprzeczność co do daty, od której uchwała weszła w życie, jest istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy w S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia a skarga winna zostać oddalona; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2, art. 4 i 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że uchwała w sprawie ustalenia diet radnych ma charakter aktu prawa miejscowego w związku z czym winna być publikowana w dzienniku urzędowym województwa łódzkiego. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23; wyrok NSA z 22 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1470/24). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje to stanowisko. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Nie można uznać za zasadną tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą wykładnia prawa dotycząca publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał w sprawie ustalania wysokości i zasad wypłacania diet radnym jest niejednolita. Powołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego spójnie i jednolicie kwalifikują takie uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Przywołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie trzech rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów z ostatnich dziewięciu lat kwalifikujących takie uchwały do kategorii aktów wewnętrznych nie odzwierciedla dominujących stanowisk organów nadzoru co do charakteru takich uchwał jako aktów prawa miejscowego, a nie aktów wewnętrznego kierownictwa. Nie można też uznać za zasadną i tę argumentację strony skarżącej kasacyjnie zgodnie z którą skoro unieważniona zaskarżonym wyrokiem uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym właściwego Wojewody w czasie prowadzonego postępowania nadzorczego, to tym samym przesądziło to o prawidłowości jej zakwalifikowania jako aktu prawa wewnętrznego. Co najwyżej może to świadczyć o braku prawidłowości prowadzonego w tej sprawie postępowania nadzorczego, skoro Wojewoda Łódzki nie stwierdził jej nieważności. Nie stanowiło to jednak żadnej przeszkody przed wniesieniem w tej sprawie skargi. Także brak jej unieważnienia przez Wojewodę w żaden sposób nie wiązał w tej sprawie Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał w tej sprawie pełne prawo kontroli zaskarżonej uchwały i z tego prawa skorzystał w prawidłowy sposób. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała wydana w przedmiocie ustalenia diet dla radnych została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 u.o.a.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie poddaje się kontroli. Przepis te zawiera trzy odrębne ustępy z których każdy stanowi odrębną normę prawną regulującą zasady określania dat wejścia w życie aktów normatywnych. Skoro ani w zarzucie skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie nie doprecyzowała tego zarzutu, tym samym nie może Naczelny Sąd Administracyjny zamiast samej strony skarżącej go precyzować. Ponadto obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest nie tylko wskazanie w skardze kasacyjnej zarzutu, ale także uzasadnienie na czym polega – w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego – jego błędna wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji lub niewłaściwe zastosowanie. Tego także nie zawiera skarga kasacyjna. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy gminy, a uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych jest takim aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 13 pkt 2 ww. ustawy. Art. 42 u.s.g. ma charakter odsyłający. Zgodnie z tym przepisem zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym skoro zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej ogłoszenie powinno nastąpić zgodnie z przepisami tej właśnie ustawy. Strona skarżącą kasacyjnie nie wykazała przy tym, na czym miałoby polegać naruszenie art. 42 u.s.g. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w tej sprawie. Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego i tym samym kognicja sądu administracyjnego do jego kontroli opierała się na art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a żaden przepis szczególny nie wyłączył prawa do jego unieważnienia w przypadku dostrzeżenia istotnej wady. Taka wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.