III OSK 2347/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 51/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO Gd/685/23 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 51/24 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO Gd/685/23 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 21.689 zł za niewykonanie w 2019 roku obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiły m.in. przepisy art. 9x ust. 2 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm., dalej w skrócie: "u.c.p.g."). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w 2019 r. Spółka prowadziła działalność polegającą m.in. na odbieraniu odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Sprawozdanie takie Spółka złożyła, wykazując w nim, że nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych (papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła) za 2019 rok. Osiągnięty poziom recyklingu wyniósł 6,8% w stosunku do wymaganego 40% poziomu. Na tej podstawie organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie w 2019 roku obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w/w frakcji odpadów komunalnych. W toku tego postępowania Spółka prezentowała stanowisko, w myśl którego w złożonym sprawozdaniu wykazane były usługi, które w istocie nie były usługami odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i nie podlegały w związku z tym regulacji u.c.p.g. Chodzi tu o odpady odbierane przez skarżącą z organizowanych na terenie Miasta [...] imprez masowych, koncertów, festynów, a także ze statków morskich. W kwestii stosowania u.c.p.g. do odbierania odpadów ze statków, organ pierwszej instancji wskazał, że rozważania związane z odpowiednim zakwalifikowaniem takich odpadów powinny mieć miejsce na etapie sporządzania ewidencji odpadów i w okresie poprzedzającym złożenie sprawozdania za 2019 rok, tj. do dnia 31 sierpnia 2020 r. Ponadto, zgodnie z art. 9taa u.c.p.g., przedsiębiorcy przysługuje prawo złożenia korekty sprawozdania w okresie nieprzekraczającym dwóch lat od ustawowego terminu do jego złożenia. Zmiana kwalifikacji odpadów odbieranych ze statków na niekomunalne wiązałaby się z koniecznością zmian w ewidencji odpadów w 2019 r. Przy odbieraniu odpadów innych niż komunalne zastosowanie mają przepisy ustawy o odpadach, w tym o konieczności sporządzania karty przekazania odpadów. W wyniku rozpoznania odwołania Spółki od w/w decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO Gd/685/23 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art. 3b ust. 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2. Poziom ten w 2019 r. wynosił 40%. Na podstawie przedłożonego sprawozdania stwierdzono, że we wskazanym okresie Spółka nie osiągnęła wymaganego prawem 40% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła. Brakująca masa odpadów potrzebna do osiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w/w frakcji odpadów komunalnych w 2019 roku wyniosła 127.582 Mg. Za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wskazanych frakcji odpadów komunalnych w 2019 roku kara pieniężna wynosi zatem: 127,582 Mg x 170 zł/Mg = 21.689,00 zł (po zaokrągleniu). Zdaniem Kolegium, w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). W niniejszym przypadku nie można bowiem mówić, aby naruszenie prawa było znikome, skoro Spółka nawet w połowie nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku. Ponadto stopnia naruszenia prawa nie można uznać za znikomy także z innych powodów. Skarżąca, jako profesjonalny podmiot działający w systemie gospodarki odpadami, miała obowiązek znać przepisy prawne dotyczące prowadzonej przez nią działalności oraz wykonać ciążące na niej obowiązki związane z wymaganym odbieraniem odpadów. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Spółka zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. oraz u.c.p.g. Skarżąca podkreśliła, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego. Ponadto zanegowała stanowisko organów co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że nałożona na Spółkę kara pieniężna została obliczona, stosownie do treści art. 9x ust. 3 u.c.p.g., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (co nie jest sporne) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu. Owa brakująca masa, wynosząca 127.582 Mg, ustalona została na podstawie danych wynikających ze sprawozdania. W celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1, art. 9nb ust. 1 lub art. 9o ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot zbierający odpady komunalne, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego instalację komunalną lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów (art. 9p ust. 1 u.c.p.g.). W przypadku, gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni (art. 9p ust. 2 u.c.p.g.). W niniejszej sprawie przepis ten nie został przez organ zastosowany, bowiem organ nie powziął wątpliwości co do rzetelności złożonego przez skarżącą sprawozdania. Z drugiej strony, również podmiot składający sprawozdanie ma możliwość jego skorygowania w okresie nieprzekraczającym dwóch lat od ustawowego terminu do jego złożenia (art. 9taa u.c.p.g.). Złożone przez Spółkę za 2019 rok sprawozdanie uwzględniało dane wynikające z prowadzonej przez nią ewidencji odpadów i było z nią zgodne. Nie zostało ono przez skarżącą skorygowane w trybie art. 9taa u.c.p.g. Dane w nim zawarte stanowiły też podstawę sprawozdania Prezydenta Miasta [...] z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2019 rok. W tej sytuacji uwzględnienie stanowiska skarżącej prowadziłoby do braku spójności całego systemu monitorowania i kontroli przestrzegania przepisów u.c.p.g. oraz prowadziłoby do obejścia wynikającego z art. 9taa u.c.p.g. terminu na dokonanie korekty sprawozdania. Prawidłowo więc organy oparły się na złożonym przez skarżącą sprawozdaniu za 2019 rok, z którego wynikało, że Spółka osiągnęła 6,8% poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Zarzuty skargi naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. uznać należy wobec tego za niezasadne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka, jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z przepisów u.c.p.g. za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych. Powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Podstawy prawnej dla miarkowania kary nie można poszukiwać w treści art. 189d k.p.a., jak tego domaga się tego skarżąca. Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zdaniem WSA w Gdańsku, brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc po uwagę brzmienie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., odstąpienie od wymierzenia kary może mieć miejsce, jeśli obie przesłanki wynikające z tego przepisu zachodzą, a więc zarówno waga naruszenia prawa jest znikoma, jak i zachodzi okoliczność, że strona zaprzestała naruszania prawa. Przesądzenie o braku znikomości naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy czyni niecelowym rozważanie w przedmiocie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu wadliwego zastosowania w sprawie art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że procedura inicjująca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 2 k.p.a. nie została wszczęta, gdyż organ nie wydał postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. Należy mieć przy tym na uwadze, że jej zastosowanie przez organ ma charakter fakultatywny. Co więcej, w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. W ocenie WSA w Gdańsku, wysoce wątpliwe byłoby uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę charakter kary i dobro chronione (środowisko), że odstąpienie od jej nałożenia pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że organ naruszył art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przesłanki ustawowe wymierzenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. winny być oceniane wyłącznie w oparciu o informacje wykazane przez skarżącą w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., bez uwzględnienia okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy w ocenie Spółki przesłanki te winny być oceniane obiektywnie, a nie wyłącznie o informacje zadeklarowane w sprawozdaniu, co w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca odbierała odpady komunalne na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia jej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podczas gdy faktycznie Spółka nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, lecz od organizatorów imprez masowych oraz podmiotu zarządzającego portem, którzy nie są uznawani za właścicieli nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., a odpady te nie były odpadami komunalnymi; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że organ naruszył art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie interesu skarżącej w toku postępowania administracyjnego, brak ustosunkowania się do żądań i twierdzeń Spółki wskazanych w skardze, a także brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, poprzez oparcie się przy jej rozpoznaniu wyłącznie na informacjach wykazanych przez skarżącą w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., bez uwzględnienia okoliczności faktycznych sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że organ naruszył art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny i absolutny, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu recyklingu wynikał z przyczyn niezależnych od skarżącej, a odpowiedzialność administracyjna wynikająca z w/w przepisów nie ma charakteru absolutnego i podlega subiektywizacji; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo tego, że organ naruszył art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia w/w kary pieniężnej; 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP, polegające na braku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i nieustosunkowaniu się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zagadnień prawnych wynikających z podniesionych w skardze zarzutów, podczas gdy z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, które w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP obejmują także obowiązek Sądu w zakresie odniesienia się do kwestii prawnych wynikających z podniesionych zarzutów; 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo tego, że organ naruszył art. 189f § 2 i 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w/w przepisy nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji w ogóle nie rozważył, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na w/w podstawie i czy poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona kara pieniężna; 7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, pomimo tego, że organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez: a) zaniechanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym nieustalenie, czy odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona kara pieniężna, pomimo zgłoszenia wniosku skarżącej w tym zakresie, b) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie wyjaśnień skarżącej złożonych w toku postępowania co do braku skutecznych możliwości w zakresie egzekwowania przez skarżącą realizacji przez właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, - co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że działania podjęte przez Spółkę nie miały charakteru wyczerpującego, a nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych nastąpiło z przyczyn zależnych od niej, podczas gdy skarżąca podjęła wszelkie działania, których można było od niej racjonalnie wymagać, aby do naruszenia prawa nie dopuścić; 8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, pomimo tego, że organ dopuścił się naruszenia art. 189d k.p.a., poprzez uznanie, że w/w przepis nie znajduje zastosowania do kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy winien znaleźć on zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku WSA w Gdańsku, który oddalił skargę Spółki na decyzję Kolegium w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2019 roku wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych. Podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiły m.in. przepisy art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i art. 9zb u.c.p.g. Zgodnie z obowiązującym art. 9g u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Adresatem wskazanego obowiązku jest zatem podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który działa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest naruszeniem prawa zagrożonym administracyjną karą pieniężną, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. i obliczaną zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką pozytywną do nałożenia omawianej kary jest bezprawność administracyjna, polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. Jest to obowiązek zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23). Skarżąca Spółka jest profesjonalistą w danej branży i powinna być świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych oraz innych okoliczności faktycznych związanych z taką działalnością. Skoro zatem Spółka zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach określonych w art. 9g u.c.p.g., to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem w pełni rozważyć, czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne. W świetle u.c.p.g., w roku 2019 należało osiągnąć poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 40%. W sprawie nie zakwestionowano ustaleń organu, że osiągnięty poziom wyniósł 6,8%. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że kara nakładana na podstawie art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9g u.c.p.g. jest karą sztywną, czyli opartą na algorytmie, sprowadzającym się do ustalenia, czy został osiągnięty wymagany poziom przygotowania odpadów do recyklingu, a jeśli odpowiedź jest przecząca – do obliczenia kary w sposób określony w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, że nie może ona ponosić odpowiedzialności za nienależyte segregowanie odpadów przez właścicieli nieruchomości, prowadziłoby do podważenia fundamentów systemu gospodarki odpadami komunalnymi, którego kluczowym elementem jest osiąganie odpowiednich poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Z kolei odnośnie do argumentu skarżącej kasacyjnie dotyczącego odbierania odpadów nie od właścicieli nieruchomości, lecz od organizatorów imprez masowych, którzy nie są uznawani za właścicieli nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., wskazać należy, że zgodnie z art. 9n u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Sprawozdanie zawiera informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych oraz sposobie zagospodarowania tych odpadów, wraz ze wskazaniem nazwy i adresu instalacji, do których zostały one przekazane; pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, powstałych z odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych, przekazanych do składowania albo do termicznego przekształcania; odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych będących odpadami komunalnymi, przekazanych do przygotowania do ponownego użycia, recyklingu i innych procesów odzysku (ust. 3). Ponadto, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w ostatnim sprawozdaniu składanym za dany rok (ust. 4). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust. 6). Skarżąca Spółka wypełniła ciążący na niej obowiązek sprawozdawczy, składając sprawozdanie i podając w nim, zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g., informację o osiągniętym poziomie recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Poziom ten wyniósł 6,8% i został obliczony na podstawie wzoru wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167), w oparciu o dane liczbowe wynikające ze sprawozdania i obejmujące: łączną masę odpadów papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia, pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych z gospodarstw domowych oraz od innych wytwórców odpadów komunalnych; łączną masę wytworzonych odpadów papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła, pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych z gospodarstw domowych oraz od innych wytwórców odpadów komunalnych; łączną masę odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Nie ulega też wątpliwości, że podstawą oceny wykonania obowiązku osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu było sprawozdanie skarżącej kasacyjnie, która nie skorzystała z możliwości złożenia korekty. Należało zatem przyjąć, że skarżąca prawidłowo obliczyła osiągnięty poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (6,8%) zgodnie ze wzorem wynikającym z w/w rozporządzenia i owa wielkość stanowiła podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał ponadto, że organy w niniejszej sprawie w sposób właściwy obliczyły wysokość kary pieniężnej oraz zasadnie nie zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Aby można było odstąpić, w trybie art. 189f k.p.a., od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być "znikoma", a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/23). Przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien zatem ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "znikomości" naruszenia. Biorąc pod uwagę znaczenie segregacji odpadów dla dobra chronionego, jakim jest środowisko, nie sposób mówić o "znikomości" naruszenia prawa w przypadku osiągnięcia przez Spółkę wyniku przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia dużo niższego od ustalonego w normie sankcjonowanej. Już zatem taka konstatacja wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie było potrzeby analizowania, czy spełniona została przesłanka "zaprzestania" naruszania prawa. Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił również przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że niniejsza sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia, zgodnie z przepisami prawa materialnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało również uzasadnione w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. NSA w pełni podziela takie wnioski. W celu odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 957/22). Zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu, a z akt sprawy nie wynika, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie. Na postanowienie to nie przysługuje przy tym zażalenie, ani skarga do sądu administracyjnego, a więc nie przysługuje także skarga na bezczynność w przypadku zaniechania jego wydania. Z tego powodu zarzuty pod adresem braku zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. nie mogą doprowadzić do wniosku, że jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. WSA w Gdańsku odniósł się bowiem do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, jak i dokonał oceny prawnej zastosowanych przepisów prawa. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.