III OSK 2482/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 296/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 9 stycznia 2023 r. znak: I-DPT.7023.6.1.2023.mb w przedmiocie nieprzyjmowania odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 296/23 oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca") na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej: "organ", "Inspektor") z 9 stycznia 2023 r. znak: I-DPT.7023.6.1.2023.mb w przedmiocie nieprzyjmowania odpadów. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zarządzeniem pokontrolnym z 9 stycznia 2023 r., znak: I-DPT.7023.6.1.2023.mb Inspektor, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., dalej: "i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 4 marca 2022 r. do 17 października 2022 r. w Spółce (instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne), udokumentowanych protokołem kontroli Nr PTR 59/2022, zarządził: 1. nie przyjmować do przetworzenia na składowisku odpadów niewymienionych w zatwierdzonej "Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów" (dalej: "Instrukcja"); 2. nie przyjmować do składowania odpadów wytwarzanych regularnie, dla których nie zostały wykonane testy zgodności służące do sprawdzenia dopuszczalnych granicznych wartości wymywania oraz wybranych parametrów charakterystycznych dla danego rodzaju odpadów i wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 10 lutego 2023 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi, Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim, w okresie od 4 marca 2022 r. do 17 października 2022 r. w Spółce stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska i w związku z tym zarządzono w punktach 1-2 ich usunięcie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w trakcie działań kontrolnych stwierdzono, iż kontrolowany podmiot na kwaterach 8 i 9 składowiska odpadów przetwarzał odpady organiczne (biodegradowalne), takie jak odpady warzyw i owoców, ich obierek, resztek żywności, fragmentów roślin. Stan tych odpadów (świeże, zielone części roślin, owoce i ich obierki w stanie nieprzetworzonym) świadczył o tym, że przed ich zdeponowaniem na składowisku nie zostały poddane procesowi stabilizacji. W Instrukcji, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z 27 lipca 2021 r. znak: ŚRIV.7241.6.2021.MK, RŚVI.7241.31.2019.IW, odpady organiczne (biodegradowalne) nie zostały wymienione jako rodzaje odpadów przewidziane do składowania lub odzysku. Przetwarzanie na przedmiotowym składowisku ww. odpadów stanowi naruszenie pkt 2.4 i 2.8 Instrukcji oraz art.135 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej: "u.o."). W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że na podstawie przeprowadzonej weryfikacji testów zgodności odpadów przyjętych do składowania stwierdzono, iż w 3 przypadkach pobór próbek odpadów do badań nie został dokonany przez akredytowane laboratorium. Dotyczy to 2 testów zgodności odpadów o kodzie 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03) oraz 1 testu zgodności odpadów o kodzie 19 12 12 (inne odpady w tym zmieszane substancje i przedmioty z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11*), przekazanych Spółce przez: a) [...] Spółka z o. o., [...], ul. [...] - w przedstawionym sprawozdaniu z badań z 17 czerwca 2021 r. nr [...] wskazano, że próbki odpadów o kodzie 17 09 04 do badań zostały pobrane przez zleceniodawcę, tj. przez ww. spółkę; b) [...] Spółka z o. o., [...], ul. [...] - w przedstawionym sprawozdaniu z badań z 12 maja 2021 r. nr [...] wskazano, że próbki odpadów o kodzie 17 09 04 do badań zostały pobrane przez zleceniodawcę, tj. przez ww. spółkę. c) [...] Spółka z o. o. Oddział [...], ul. [...], [...] - w przedstawionym sprawozdaniu z badań z 25 listopada 2020 r. nr [...] wskazano, że próbki odpadów o kodzie 19 12 12 do badań zostały pobrane przez klienta. Biorąc pod uwagę powyższe organ wskazał, że zgodnie z art. 117 ust. 1 u.o. kryteria dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu uważa się za spełnione, jeżeli są potwierdzone badaniami laboratoryjnymi wykonanymi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: "p.o.ś."). Stosownie natomiast do art. 147a ust. 1 p.o.ś., prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2023 r. poz. 215) lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1816) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Organ podkreślił przy tym, że w przypadku ww. odpadów przyjętych przez kontrolowany podmiot do unieszkodliwienia nie zapewniono poboru prób zgodnie z ww. wymogami, co oznacza, że nie można uznać ww. badań jako spełniających wymagania art. 147a p.o.ś. W związku z powyższym na podstawie ww. badań (testów zgodności) nie można było sporządzić podstawowych charakterystyk tych odpadów oraz sprawdzić dopuszczalnych granicznych wartości wymywania oraz parametrów charakterystyczne dla odpadów o kodzie 17 09 04 i 19 12 12. Wobec powyższego organ stwierdził, że przyjmowanie do składowania odpadów o kodzie 17 09 04 i 19 12 12, dla których nie zostały wykonane testy zgodności służące do sprawdzenia dopuszczalnych granicznych wartości wymywania oraz wybranych parametrów charakterystycznych dla danego rodzaju odpadów, stanowi naruszenie art. 113 ust. 1 u.o. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 135 ust. 2 u.o. poprzez uznanie, że Spółka przetwarzała na składowisku odpady biodegradowalne, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że Spółka naruszyła pkt 2.4 i 2.8 Instrukcji, w sytuacji w której wyniki kontroli przeprowadzonej przez Inspektora nie dawały podstaw do uznania, że Spółka przetwarzała na składowisku odpady biodegradowalne, a wobec tego nie było podstaw do uznania, że doszło do naruszenia Instrukcji oraz art. 135 ust. 2 u.o.; 2. art. 117 ust. 1 u.o. w zw. z art. 147a ustawy z p.o.ś. poprzez: a) ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że z przepisów tych wynika obowiązek poboru próbek odpadów do badań przez przedstawicieli akredytowanego laboratorium, podczas gdy przepisy te wymagają jedynie, by badania próbek (a nie ich pobór) zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium, a w konsekwencji: b) niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przejawiające się w uznaniu przez organ, że z uwagi na brak poboru próbek przez przedstawicieli akredytowanego laboratorium, w odniesieniu do trzech przypadków, kryteria dopuszczenia odpadów do składowania nie zostały spełnione, pomimo że same badania próbek zostały wykonane przez akredytowane laboratorium; 3. art. 113 ust. 1 u.o. poprzez błędne uznanie, że odpady przyjmowane na składowisko (dot. trzech przypadków) zostały przyjęte bez testów zgodności, w sytuacji w której testy zgodności zostały wykonane i przedstawione, a jedyną "nieprawidłowością" był pobór próbek przez zleceniodawcę, a nie pracownika laboratorium akredytowanego (choć skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że z przepisów nie wynika konieczność pobrania próbki przez laboratorium akredytowane, a jedynie obowiązek przebadania próbki przez takie laboratorium - a to w odniesieniu do każdej z próbek miało miejsce); 4. art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przejawiające się w: a) wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, w której wyniki kontroli przeprowadzonej przez Inspektora nie dawały podstaw do uznania działań Spółki za naruszenia wskazane w zarządzeniu, wobec czego nie było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w celu ich usunięcia, a niezależnie od powyższego, przejawiające się również w: b) wydaniu zarządzeń służących bieżącemu pouczeniu i przypomnieniu skarżącej Spółce o obowiązkach ciążących na Spółce z mocy prawa, podczas gdy zarządzenie pokontrolne może służyć jedynie do przeciwdziałania naruszeniom przepisów prawa i zezwoleń, stwierdzonym w toku kontroli, c) braku wskazania w zarządzeniu precyzyjnego sposobu, w jaki skarżąca Spółka powinna usunąć naruszenia zidentyfikowane przez Inspektora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wyniki przeprowadzonej kontroli, odzwierciedlone w protokole kontroli, uprawniały organ do wydania zarządzenia w zakresie określonym w pkt 1 dotyczącym nieprzyjmowania do przetworzenia na składowisku odpadów niewymienionych w zatwierdzonej Instrukcji (pkt 2.4 i 2.8). W ocenie Sądu doszło do naruszenia zarówno tej Instrukcji, jak i art. 135 ust. 2 u.o. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie w tym względzie organ ustalił, w oparciu o załączoną do akt dokumentację fotograficzną (załącznik nr 1 do protokołu kontroli nr [...] protokół oględzin, zdjęcia nr 16 – 23), że odpady organiczne biodegradowalne (warzywa i owoce, ich obierki, resztki żywności, fragmenty roślin) zdeponowane na 8 i 9 kwaterze składowiska, stanowiły istotną część przetworzonych na tych kwaterach odpadów, a nie jedynie śladowe ilości. Sąd stwierdził, że charakter ww. odpadów organicznych zdeponowanych na składowisku (np. świeże, zielone części roślin, nieprzekompostowane liście oraz owoce i ich obierki w stanie nieprzetworzonym) świadczył o tym, że nie zostały one poddane procesowi stabilizacji. Zdaniem Sądu, wskazane przez Spółkę przyczyny obecności stwierdzonych w trakcie kontroli odpadów organicznych na ww. kwaterach składowiska, tj. zanieczyszczenie odpadami organicznymi (resztkami jedzenia, owocami) odpadów o kodzie 17 09 04, które są unieszkodliwiane na składowisku oraz możliwość występowania większych fragmentów roślin czy fragmentów owoców w unieszkodliwianych odpadach o kodzie 19 05 99, nie mają znaczenia, są niewiarygodne i nie zmieniają faktu, że na składowisku skarżąca dopuściła do składowania odpadów biodegradowalnych, pochodzenia roślinnego, uprzednio nieprzekompostowanych. Sąd za nieprzekonujące uznał twierdzenia Spółki, iż żaden podmiot zarządzający składowiskiem nie jest w stanie wychwycić śladowego zanieczyszczenia strumienia odpadów przyjmowanych na składowisko odpadami niedozwolonymi do składowania. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno u.o., jak i Instrukcja prowadzenia składowiska określają obowiązki zarządzającego składowiskiem, których naruszenie powoduje nałożenie przewidzianych w ustawie sankcji, w związku z tym to na Spółce ciąży obowiązek dochowania należytej staranności przy przyjmowaniu odpadów na składowisko. Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne (pismo z 10 lutego 2023 r.) Spółka wskazała, że podjęła stosowne działania w celu zapewnienia przyjmowania na składowisko tylko odpadów dopuszczonych do składowania poprzez wezwanie swoich kontrahentów do należytego wykonywania umowy w zakresie przekazania odpadów określonych frakcji, w tym do podejmowania działań zmierzających do należytej weryfikacji rzeczywistej zawartości przekazanych odpadów oraz poprzez przeprowadzenie wewnętrznego szkolenia dla pracowników przypominającego w zakresie należytego wykonywania procedur obowiązujących przy przyjmowaniu odpadów od kontrahentów oraz warunków wynikających z posiadanych decyzji. Sąd zwrócił również uwagę, że w sprawie zachodziły także podstawy do wydania zarządzenia w zakresie określonym w pkt 2 dotyczącym nieprzyjmowania do składowania odpadów wytwarzanych regularnie, dla których nie zostały wykonane testy zgodności służące do sprawdzenia dopuszczalnych granicznych wartości wymywania oraz wybranych parametrów charakterystycznych dla danego rodzaju odpadów. Zdaniem Sądu, organ trafnie wskazał, że w świetle art.147a p.o.ś. zarówno wykonywanie analiz i badań, jak i sam pobór prób, powinny być przeprowadzone przez akredytowane laboratorium. W tej sytuacji organ prawidłowo nie uznał przeprowadzonych badań za właściwe i w konsekwencji prawidłowo nie uznał, że strona wykonała obowiązek przyjmowania do składowania odpadów poddanych testom zgodności. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2a i.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi wynikające z przyjęcia przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu kontrolnym Inspektora dawał wystarczające podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd była nieprawidłowa z uwagi na: a. przyjęcie przez Sąd, że Inspektor prawidłowo ustalił na podstawie materiału dowodowego, że odpady organiczne stanowiły istotną część przetworzonych odpadów na kwaterze 8 i 9 składowiska w sytuacji, w której z żadnego z dowodów zgromadzonych w materiale dowodowym (w tym z dokumentacji fotograficznej) nie wynika, by ilość odpadów była istotna, a wyliczenia Spółki ukazują, że ilość odpadów organicznych była śladowa (ok. 0,00007 %), b. oparcie się na stanowisku Inspektora, zgodnie z którym charakter odpadów organicznych zdeponowanych na składowisku świadczył o tym, że odpady nie zostały poddane procesowi stabilizacji, w sytuacji, w której takie ustalenia wymagały posiadania wiadomości specjalnych, a Inspektor - z naruszeniem art. 9 ust. 2a i.o.ś. - nie przeprowadził odpowiednich czynności kontrolnych z udziałem osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę lub umiejętności, c. przyjęcie przez Sąd, że Inspektor prawidłowo uznał za nieprzekonujące twierdzenia Spółki, że żaden podmiot zarządzający składowiskiem nie jest w stanie wychwycić śladowego zanieczyszczenia strumienia odpadów przyjmowanych na składowisko - które to stanowisko Sądu nie zostało poparte żadnymi argumentami, d. powołanie się przez Sąd na ciążący na Spółce obowiązek dochowania należytej staranności przy przyjmowaniu odpadów na składowisko, przy jednoczesnym braku doprecyzowania wzorca (normy) takiej należytej staranności, co sprawia, że nie ma możliwości przyrównania zachowania Spółki do takiego wzorca. Powyższe nieprawidłowości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ oparcie się przez Sąd na nieprawidłowych ustaleniach Inspektora doprowadziło Sąd do przekonania, że Spółka przetwarzała na składowisku odpady niewymienione w Instrukcji, a w konsekwencji, że wydanie przez Inspektora zarządzenia pokontrolnego w pkt 1 było uzasadnione. Tymczasem, oparcie się jedynie na bezspornych elementach materiału dowodowego nie dawało podstaw do uznania, że odpady biodegradowalne obecne na składowisku nie stanowiły jedynie zanieczyszczenia odpadów, które były dopuszczone do składowania na składowisku w świetle Instrukcji. II. prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 ust. 2 u.o. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. poprzez: a. niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 2 u.o. na skutek: - wadliwego uznania przez Sąd, że przyczyny występowania odpadów biodegradowalnych na składowisku nie mają znaczenia z perspektywy oceny, czy Spółka dopuściła się przetwarzania odpadów biodegradowalnych na składowisku - w sytuacji, w której od tego zależy ustalenie kodu odpadu, który został zdeponowany na składowisku, a w konsekwencji ustalenie, czy doszło do naruszenia Instrukcji - pominięcia w rozważaniach, że WIOŚ nie dokonał ustalenia, jaki kod odpadu posiadały odpady biodegradowalne, które były przetwarzane przez Spółkę - w sytuacji, w której miało to istotne znaczenie z perspektywy oceny możliwości przetwarzania takich odpadów zgodnie z Instrukcją (w dokumencie tym wymienione są bowiem kody odpadów, które Spółka może unieszkodliwiać na składowisku odpadów), a w konsekwencji: nieprawidłowego uznania przez Sąd, że Spółka przetwarzała na składowisku odpady biodegradowalne, niewymienione w Instrukcji, a w konsekwencji: uznania przez Sąd, że Spółka naruszyła art. 135 ust. 2 u.o. w sytuacji, w której z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynikało, że Spółka przetwarzała na składowisku inne odpady niż wymienione w Instrukcji, zaś odpady biodegradowalne obecne na składowisku stanowiły jedynie niewielkie zanieczyszczenie strumienia odpadów, które były dopuszczone do przetwarzania na składowisku przez Spółkę zgodnie z Instrukcją, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 135 ust. 2 u.o., b. niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. przejawiające się w uznaniu przez Sąd, że na gruncie przedmiotowej sprawy zachodziły podstawy do wydania przez Inspektora zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji, w której wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ nie dawały podstaw, do uznania działań Spółki za naruszenia wskazane w zarządzeniu pokontrolnym, wobec czego nie było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w celu ich usunięcia, a w konsekwencji powyższych naruszeń: c. nieuprawione oddalenie skargi, a tym samym do naruszenie przez Sąd I Instancji art. 151 p.p.s.a. 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 117 ust. 1 u.o. w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 113 ust. 1 u.o. poprzez: a. błędną wykładnię art. 117 ust. 1 u.o. w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. przejawiającą się w uznaniu, że z przepisów tych wynika obowiązek poboru próbek odpadów do badań przez przedstawicieli akredytowanego laboratorium, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy te wymagają jedynie, by badania próbek (a nie ich pobór) zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium, a w konsekwencji: b. niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przejawiające się w uznaniu przez Inspektora, że z uwagi na brak poboru próbek przez przedstawicieli akredytowanego laboratorium, w odniesieniu do trzech przypadków, kryteria dopuszczenia odpadów do składowania nie zostały spełnione, pomimo że same badania próbek zostały wykonane przez akredytowane laboratorium. a w konsekwencji: c. niewłaściwe zastosowanie art. 113 ust. 1 u.o. o przejawiające się w uznaniu, że odpady przyjmowane na składowisko (dot. trzech przypadków) zostały przyjęte bez testów zgodności, w sytuacji, w której testy zgodności zostały wykonane i przedstawione, a jedyną "nieprawidłowością" był pobór próbek przez zleceniodawcę, a nie pracownika laboratorium akredytowanego (choć Spółka stoi na stanowisku, że z przepisów nie wynika konieczność pobrania próbki przez laboratorium akredytowane, a jedynie obowiązek przebadania próbki przez takie laboratorium - a to w odniesieniu do każdej z próbek miało miejsce); co w rezultacie doprowadziło do: d. nieuprawionego oddalenia skargi, a tym samym do naruszenia przez Sąd I Instancji art. 151 p.p.s.a. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz - po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - rozpoznanie i uwzględnienie skargi, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku Spółka wiosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie NSA, Sąd I Instancji nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego wskazanych przez spółkę w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy kontroli zaskarżonego przez spółkę zarządzenia pokontrolnego oddalając skargę i utrzymując przedmiotowe zarządzenie pokontrolne w mocy. Zatem wszystkie zarzuty przedstawione przez spółkę i ich uzasadnienie nie zasługują na uwzględnienie. Ze względu na rozbudowaną skargę kasacyjną i sposób sformułowania zarzutów, można się do nich odnieść w sposób łączny. 3. Według spółki Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2a i.o.ś. oraz w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. w taki sposób, że miało to wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że: a) WIOŚ prawidłowo ustalił, że odpady organiczne stanowiły "istotną część" przetworzonych odpadów na kwaterze 8 i 9 składowiska, b) WIOŚ prawidłowo ocenił, że odpady organiczne zdeponowane na składowisku nie zostały poddane procesowi stabilizacji, c) WIOŚ prawidłowo uznał za nieprzekonywujące twierdzenia spółki, że żaden podmiot zarządzający składowiskiem nie jest w stanie wychwycić śladowego zanieczyszczenia strumienia przyjmowanych odpadów na składowisko, d) na spółce ciąży obowiązek dochowania należytej staranności przy jednoczesnym braku doprecyzowania wzorca normy takiej należytej staranności. Zgodnie z art. 9 ust. 2a i.o.ś.: "Jeżeli przeprowadzenie niezbędnych pomiarów, w tym pobieranie próbek lub wykonanie innych czynności kontrolnych, wymaga specjalistycznej wiedzy lub umiejętności, Główny Inspektor Ochrony Środowiska lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska może upoważnić do udziału w kontroli osobę niebędącą inspektorem, posiadającą taką wiedzę lub takie umiejętności". Z kolei art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. stanowi, że: "Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: (...) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 2012/23). Jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 60/25). W ocenie NSA, wskazany wyżej zarzut zawarty w skardze kasacyjnej jest całkowicie chybiony przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji nie stosował w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na zarządzenie pokontrolne przepisów i.o.ś. Zarzut naruszenia tych przepisów można postawić tylko w stosunku do organu. Z kolei Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ wydając zarządzenie pokontrolne nie naruszył przepisów i.o.ś. Ustalenia, które dały podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego zostały dokonane w trakcie przeprowadzonej wcześniej kontroli, a treść tego aktu administracyjnego w pełni odzwierciedla legalnie poczynione ustalenia, które dały podstawę do stwierdzenia, że kontrolowany naruszył konkretne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. przepisy u.o. i p.o.ś. oraz indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest Instrukcja prowadzenia składowiska odpadów stanowiąca integralną część posiadanej przez spółkę decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 27 lipca 2021 r. W niniejszej sprawie organ nie oceniał czy składowane odpady organiczne stanowią "istotną część" umieszczonych na składowisku odpadów. Stwierdził jedynie na podstawie przeprowadzonych w ramach kontroli oględzin, że na składowisku znajdują się odpady nie dopuszczone Instrukcją prowadzenia składowiska odpadów. W celach dowodowych sporządził także w tym zakresie odpowiednią dokumentację fotograficzną. Prawidłowo również w sprawie ustalono, że sporne odpady nie zostały poddane uprzedniemu kompostowaniu, o czym świadczył ich wygląd utrwalony na zdjęciach. Niezasadny jest również zarzut wskazujący na to, że "(...) żaden podmiot zarządzający składowiskiem nie jest w stanie wychwycić śladowego zanieczyszczenia strumienia odpadów przyjmowanych na składowisko". W niniejszej sprawie organ w trakcie kontroli zrobił to dokonując oględzin powierzchni składowiska. Z kolei wyznacznikiem wzorca "należytej staranności" (na którego brak powołała się spółka w skardze kasacyjnej) może być w szczególności art. 135 ust. 2 u.o., zgodnie z którym: "Zarządzający składowiskiem odpadów utrzymuje i prowadzi składowisko odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie składowiska odpadów oraz zachowanie wymagań sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowych, a także wymagań ochrony środowiska, zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów i decyzją zatwierdzającą tę instrukcję". Dodatkowo takim "wzorcem" może być także sama Instrukcja prowadzenia składowiska odpadów stanowiąca integralną część posiadanej przez spółkę decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 27 lipca 2021 r. W ocenie NSA, niezasadny jest także zarzut wskazujący na to, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował w sprawie art. 135 ust. 2 u.o. uznając, że spółka naruszyła ten przepis, ponieważ przetwarzała na składowisku odpady biodegradowalne nie ujęte w Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. W ocenie spółki, nie można było uznać "niewielkiego zanieczyszczenia strumienia odpadów umieszczanych na składowisku niewielką ilością odpadów biodegradowalnych, nieprzekompostowanych niedopuszczonych do składowania zgodnie z w/w Instrukcją". Stwierdzić trzeba, że Instrukcja w sposób jednoznaczny wskazuje odpady, które mogą być składowane. Umieszczenie na składowisku innych odpadów bez względu na ich ilość, dużą albo małą stanowi jej naruszenie i naruszenie art. 135 ust. 2 u.o. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 135 ust. 2 u.o. i uznał, że pkt 1 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego odpowiada prawu. Kolejny zarzut wskazujący na to, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 117 ust. 1 u.o. w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. uznając, że z tych przepisów wynika obowiązek poboru próbek odpadów do badań przez przedstawicieli akredytowanego laboratorium – jest również bezzasadny. Przepis art. 117 ust. 1 u.o. stanowi, że: "Kryteria dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu uważa się za spełnione jeżeli są potwierdzone badaniami laboratoryjnymi wykonanymi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - prawo ochrony środowiska.". Natomiast art. 147 a ust. 1 p.o.ś stanowi, że: "prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2021 r. poz. 1344 oraz z 2022 r. poz. 974) lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1816), 3) w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani". Z literalnego brzmienia przepisu wynika wprost, że pobór prób w celu wykonania badań dla zapewnienia warunków korzystania ze środowiska (testy zgodności z art. 113 ust. 1 u.o.) musi być dokonany przez podmioty wskazane w art. 147a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 1a p.o.ś. a użyte w przepisach wyrażenia "w tym pobieranie próbek" oraz "w zakresie badań" jednoznacznie wskazują, że pobieranie próbek jak i same badania muszą być wykonane przez podmioty spełniające wymagania wskazane w art. 147a ust. 1 i ust. 1a p.o.ś., ponieważ tylko wtedy podmiot zobowiązany zapewni wykonanie pomiarów emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska zgodnie z prawem. Zatem obowiązek potwierdzenia dopuszczania odpadów do składowania, badaniami laboratoryjnymi wykonanymi przez laboratorium (o którym mowa w art. 147a p.o.ś.) należy rozumieć w ten sposób, że zarówno wykonywanie analiz i badań, jak i sam pobór prób, powinny być przeprowadzone przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1 a p.o.ś. Zdaniem NSA, przyjmując taką wykładnię art. 117 ust. 1 u.o. w związku z art. 147a p.o.ś. Sąd I instancji dokonał jej w sposób prawidłowy. Nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i zasadnie uznał, że pkt 2 kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 9 stycznia 2023 r. odpowiada prawu. 3. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.