III OSK 2540/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 571/25 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 24 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz wyrównania świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2025 r., II SA/Wa 571/25, po rozpoznaniu skargi M.M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "Komendant GP", "organ drugiej instancji") z 24 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz wyrównania świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby, stwierdził nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądził od Komendanta GP rzecz skarżącej kwotę 470 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "Komendant WP", "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym z 14 grudnia 2022 r., nr [...], zwolnił skarżącą ze służby w Policji z 20 stycznia 2023 r. 26 czerwca 2024 r. skarżąca wystąpiła do Komendanta WP o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za styczeń 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę, wyliczanych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, tj.: wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami; wyrównanie odprawy i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie i wypłatę nagrody rocznej za 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Ponadto skarżąca żądała przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury. Decyzją z 29 lipca 2024 r., nr [...], Komendant WP, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 575, dalej: "k.p.a.") i art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666, dalej "ustawą okołobudżetowa") w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 256, dalej "ustawa budżetowa na 2023 r.") oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270, dalej "ustawa budżetowa na 2022 r."), odmówił skarżącej wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, a także przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury. Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca wniosła o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę wyliczanych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku oraz przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji o prawidłowej wysokości świadczenia stanowiącego podstawę do wyliczenia jej emerytury. Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant GP", "organ drugiej instancji") decyzją z 24 stycznia 2025 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył postępowanie w tym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant GP podał, że zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, dalej "ustawa o Policji") przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad, określa ustawa budżetowa. Zatem przy obliczaniu uposażenia funkcjonariuszy Policji na 2023 r. konieczne jest uwzględnienie art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na 2023 r. wskazującego, że "Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1740,64 zł.". Jednocześnie zgodnie z art. 41 ustawy okołobudżetowej, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (ust. 1). Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia do 28 lutego 2023 r., stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 (ust. 2). Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od 1 marca 2023 do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na 1 marca 2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a uposażeniem należnym na 1 stycznia 2023 r., obliczonym zgodnie z ust. 2 (ust. 3). Do podwyższania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustawy (ust. 4). Zdaniem Komendanta GP, ww. przepisy wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r., tj. że w tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwoty bazowej ustalone w ustawie budżetowej na 2022 r., tj. kwotę 1.614,69 zł. W ocenie organu drugiej instancji, powyższe sformułowania nie pozostawiają miejsca do dowolnej interpretacji, zatem należy zastosować się wprost do wskazanego brzmienia przepisu. W konsekwencji, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił skarżącej wyrównania wynagrodzenia oraz jego wypłaty, wobec ustalenia, na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów, że wypłacone w dacie zwolnienia ze służby uposażenie było właściwe, prawidłowo obliczone oraz należne. Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej, że żądanie skarżącej obejmowało również wyrównanie oraz wypłatę świadczeń należnych przy zwalnianiu funkcjonariusza ze służby w Policji w postaci: ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, odprawy oraz nagrody rocznej wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Przywołując obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne (art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1 oraz art. 110 ust. 1 ustawy o Policji) podał, że ww. świadczenia należne funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczane są na podstawie uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. Zgodnie z dokumentacją opisane należności zostały wypłacone w oparciu w kwotę ostatniego uposażenia, liczoną na podstawie kwoty bazowej w wysokości 1.614,69 zł ustalonej ustawą budżetową na 2022 r. Biorąc to pod uwagę, Komendant GP ocenił, że odmowa przez organ pierwszej instancji, wyrównania oraz wypłaty ww. świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby była prawidłowa, bowiem ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącej w zakresie przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury, organ drugiej instancji wskazał, iż podstawę wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Ponieważ uposażenie ww. stanowiące podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury nie uległo zmianie, organ pierwszej instancji słusznie odmówił przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego żądanych wyliczeń. W zakresie żądania wypłaty ustawowych odsetek, Komendant GP wskazał, że tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Wydana przez Komendanta WP decyzja rozstrzygała sprawę w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek, a więc wykraczała poza kompetencje ustawowe tego organu. Zasadnym więc było uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i umorzenie postępowania w tym przedmiocie, jako bezprzedmiotowego. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przywołanym na wstępie wyrokiem z 23 września 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że uwzględniając skargę na decyzję, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za przypadek rażącego naruszenia prawa uznaje się m.in. wydanie decyzji w postępowaniu inicjowalnym na wniosek strony mimo braku stosownego wniosku, natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje m.in. w wypadku załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie doszło do obu powyższych uchybień. Zdaniem WSA w Warszawie organy obu instancji błędnie uznały pismo skarżącej z 26 czerwca 2024 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że o ile z samej treści pisma z 26 czerwca 2024 r. można było wyprowadzić wniosek, że skarżąca implicite żąda wszczęcia postępowania administracyjnego, o tyle okoliczności sprawy powinny wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do wyrażonych w treści podania intencji skarżącej. Sąd Wojewódzki odnotował bowiem, że od ponad 2 lat nie jest już ona bowiem funkcjonariuszem Policji, zatem organom Policji nie przysługuje kompetencja do kształtowania jej prawa do uposażenia. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca zasadnie podniosła, że organ mógł wezwać ją do sprecyzowania wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie WSA w Warszawie, organy obu instancji zadziałały zatem z urzędu, choć nie miały do tego kompetencji. Niezależnie od tego, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że nawet gdyby skarżąca wniosła explicite o wszczęcie postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu Policji byłoby wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej uposażenia byłego funkcjonariusza jest sąd powszechny, co organy obu instancji powinny mieć na uwadze z urzędu, a co trafnie - w kontekście odsetek za opóźnienie - zauważył Komendant GP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku Komendant GP wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w związku z przeprowadzeniem błędnej kontroli zaskarżonej decyzji, sprowadzającej się do wykazania, że organ naruszył przepisy art. 64 § 2 k.p.a., gdyż nie wezwał skarżącej do sprecyzowania wniosku z 26 czerwca 2024 r. i błędnie uznał pismo skarżącej z 26 czerwca 2024 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r., w sytuacji, gdy, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, z samej treści pisma z 26 czerwca 2024 r. można było wyprowadzić wniosek, że skarżąca implicite żąda wszczęcia postępowania administracyjnego, a de facto dochodzi roszczenia finansowego wynikającego ze stosunku służbowego, domagając się ustalenia prawa do wypłaty wyrównania uposażenia i innych świadczeń, co uzasadniało uznanie podania za spełniające wymagania formalne i odstąpienie od wzywania strony do sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z 26 czerwca 2024 r., a w konsekwencji zapewnienie skarżącej ochrony prawnej w dochodzeniu roszczenia ze stosunku służbowego, wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie przez organ decyzji merytorycznej w sprawie roszczenia finansowego funkcjonariusza Policji wynikającego z jego stosunku służbowego, co powoduje, że wyrok z 23 września 2025 r., II SA/Wa 571/25 jest wadliwy, 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w związku z przeprowadzeniem błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że organ naruszył przepisy art. 66 § 3 k.p.a., gdyż nie wydał postanowienia o zwrocie podania wnoszącemu, pomimo iż, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej uposażenia byłego funkcjonariusza jest sąd powszechny, w sytuacji, gdy roszczenie o wyrównanie uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłacanych w związku ze zwolnieniem ze służby stanowiło roszczenie finansowe wynikające ze stosunku służbowego, a zatem powinno być dochodzone na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej, gdyż droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów powszechnych oraz administracyjnych, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia, a tym samym stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia, a tym samym uchylenie się od wyjaśnienia z jakich przyczyn przyjął, iż rozpoznawanie roszczeń byłych funkcjonariuszy z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji następuje w ramach postępowania przed sadami powszechnymi, a organy obu instancji błędnie uznały pismo skarżącej z 26 czerwca 2024 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, w sytuacji, gdy roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, w tym roszczenie o wypłatę wyrównania uposażenia, nie mają charakteru roszczenia cywilnego i mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku, 5. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wszystkich wymaganych elementów, tj. niewskazanie wytycznych co do dalszego postępowania organów pomimo uchylenia zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji nieudzielenie organowi jednoznacznych, zrozumiałych, precyzyjnych wskazówek zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku; a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organom Policji nie przysługuje kompetencja do kształtowania prawa do uposażenia byłego funkcjonariusza, b) niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji błędnie uznały pismo skarżącej z 26 czerwca 2024 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie co jednocześnie skutkowało błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w niniejszej sprawie organ niewłaściwie załatwił sprawę cywilną podlegającą kognicji sądu powszechnego, działając bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji zaistniała konieczność do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta GP z 24 stycznia 2025 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz wyrównania świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem oraz decyzji ją poprzedzającej Komendanta WP z 29 lipca 2024 r., nr [...], 7. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowania polegające na bezzasadnym przyjęciu, że organ niewłaściwie załatwił sprawę cywilną podlegającą kognicji sądu powszechnego, działając bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, co stanowić miało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy roszczenie o wypłatę wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. stanowiło roszczenie finansowe wynikające ze stosunku służbowego, które powinno być dochodzone w drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Z uwagi na powyższe zarzuty Komendant GP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19, 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Odnotować należy przy tym, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został zgłoszony zarówno jako naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Wskazania wymaga zatem, że dychotomiczne rozgraniczenie pomiędzy prawem materialnym i przepisami postępowania, bywa niekiedy problematyczne. Kwestia, czy mamy do czynienia z przepisem prawa materialnego czy procesowego, nie jest związana z jego umieszczeniem w ustawie materialnej czy pośród przepisów postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma przedmiot unormowania. Dopiero dekodowanie przedmiotu danego przepisu w drodze wykładni pozwala otrzymać normę prawną materialną albo procesową. A zatem w pierwszej kolejności to nie przepis ma materialny czy procesowy charakter, ale dopiero norma prawna, która może być wyinterpretowana z szeregu przepisów, zawartych nawet w różnych aktach normatywnych (por. W. Piątek, Problem oddzielenia prawa materialnego od procesowego [w:] Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LEX 2011). Biorąc to pod uwagę, należy stwierdzić, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. wyraża normę prawa materialnego, wymienia bowiem kwalifikowane wadliwości materialnoprawne tkwiące w decyzji lub postanowieniu, których faktyczne zaistnienie stanowi pozytywną przesłankę do stwierdzenia nieważności tych aktów administracyjnych. Podkreślenia wymaga także, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., I GSK 2171/19). Należy zatem zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został powiązany z innymi przepisami prawa, jedynie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, że wprawdzie naruszenie prawa materialnego stanowi oddzielną podstawę kasacyjną, ale przywołanie naruszenia przepisu prawa materialnego w ramach podstawy odnoszącej się do naruszenia prawa procesowego nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadania tak postawionego zarzutu (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 178/08). Oznacza to, że w niniejszym przypadku ocena prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może nastąpić wyjątkowo w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zasadności konkretnych zarzutów, należy w pierwszej kolejności wskazać, że art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a zatem ma charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Jest to przepis procesowy normujący sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji. Tego rodzaju przepis, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skuteczność tego zarzutu determinowana jest zatem oceną pozostałych wskazanych przez autora skargi kasacyjnej uchybień. W niniejszej sprawie zarzut ten został powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., Komendant GP wskazuje, że wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wyklucza możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej oraz uniemożliwia jego skuteczne zakwestionowanie oraz prawidłowe wykonanie. Z uwagi na to zarzut ten podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. W tym zakresie wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Zdaniem Komendanta GP wadliwość uzasadnienia orzeczenia Sądu pierwszej instancji przejawia się w braku wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzedstawieniu wytycznych co do dalszego postępowania organów pomimo uchylenia zaskarżonych decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zastrzeżeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w sposób dostateczny przedstawił tok rozumowania oraz argumenty, które stały u podstaw zastosowania wskazanych przepisów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w jego ocenie, decyzje organów obu instancji, jako wydane w postępowaniu zainicjowanym bez złożenia stosownego wniosku, rażąco naruszały prawo, a ponadto były pozbawione podstawy prawnej, gdyż załatwiły sprawę cywilną, podlegającą kognicji sądu powszechnego. WSA w Warszawie przywołał argumentację zmierzającą do poparcia zaprezentowanego stanowiska oraz powołał się przy tym na orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co się zaś tyczy braku wskazania wytycznych co do dalszego postępowania organów, należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji organów obu instancji, a stwierdził ich nieważność. Podkreślił, że skutkiem wyroku jest uznanie postępowania administracyjnego za niebyłe, a skarżąca może dochodzić roszczeń dotyczących uposażenia we właściwej procedurze przed sądem powszechnym. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wcześniej popełnionych błędów oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. S. Hanausek, System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, str. 319). Jeżeli zatem w zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji orzekł, że organy administracji publicznej nie są właściwe do załatwienia sprawy wypłaty wyrównania uposażenia w trybie postępowania administracyjnego, to konsekwencją takiego wyroku jest brak obowiązku ponownego rozpoznania sprawy przez organy Policji. W takiej sytuacji nie było potrzeby, a nawet możliwości, aby wyrok zawierał wskazania, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna i pozbawiona wewnętrznych sprzeczności. Oznacza to, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, co czyni zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznymi. Przechodząc do głównego przedmiotu sporu, czyli dopuszczalności drogi administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, należy w pierwszej kolejności odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych. Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103). Powyższe poglądy potwierdza także stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne. Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów, jednoznacznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 ), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepis te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji. Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, na co trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji, nie należą do drogi administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13). Już tylko dodatkowo można wskazać, ze w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy Policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15 – Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyroki NSA: z 15 maja 2026 r., III OSK 1811/23, z 2 czerwca 2026 r., III OSK 484/26 i wskazane w nich orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów. Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawa należy odnotować, że została ona zainicjowana wnioskiem skarżącej z 26 czerwca 2024 r., w którym wniosła ona o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za styczeń 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z pisma tego nie wynika, że skarżąca zmierzała do dochodzenia roszczenia przed sądem cywilnym. Także Sąd Wojewódzki przyznał, że z treści powyższego pisma można wyprowadzić wniosek, że skarżąca żądała wszczęcia postępowania administracyjnego. Zwrócić należy także uwagę, że po poinformowaniu o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz możliwości czynnego w nim udziału, a w szczególności wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, skarżąca nie zakwestionowała administracyjnego charakteru sprawy. Również w odwołaniu oraz w skardze na decyzję, skarżąca nie podważała drogi administracyjnej załatwienia jej wniosku. Świadczy o tym m.in., że w skardze złożyła wniosek o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zakwestionowanie prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego przez skarżącą nastąpiło dopiero na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim, w złożonym 10 września załączniku do protokołu z rozprawy oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności sprawy, tj. uznanie, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, treść wniosku oraz prezentowane przez skarżącą stanowisko w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, należy stwierdzić, że organy Policji prawidłowo zakwalifikowały pismo z 26 czerwca 2024 r., jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść wniosku oraz generalną właściwości organów Policji do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, nie było zatem podstaw do wzywania skarżącej do sprecyzowania podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a tym bardziej do jego zwrotu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, a organy obu instancji nie naruszyły rażąco prawa działając bez inicjatywy skarżącej. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 w. zw. z art. 66 § 3 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., okazały się usprawiedliwione. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając ponownie w sprawie WSA w Warszawie uwzględni przedstawione powyżej stanowisko i dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, rozważając zarzuty kierowane pod jej adresem przez skarżącą. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.